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西藏自治区人民政府办公厅关于创新政府配置资源方式的实施意见

各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:

为认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新政府配置资源方式的指导意见>的通知》(中办发〔2016〕75号)精神,结合我区实际,提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议、中央第六次西藏工作座谈会精神,贯彻习近平总书记关于治边稳藏的重要论述和一系列重要指示批示精神,全面落实自治区第九次党代会和区党委九届二次、三次、四次、五次全会以及区党委经济工作会议精神,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进、进中求好、补齐短板工作总基调,坚持新发展理念,坚持推进高质量发展,坚持以供给侧结构性改革为主线,坚持深化市场化改革、扩大高水平开放,落实“六稳”要求,以处理好“十三对关系”为根本方法,加快建设现代化经济体系,继续打好三大攻坚战,特别是脱贫攻坚战,着力推进“十大工程”,聚力发展“七大产业”,着力激发微观主体活力,突出保障和改善民生,扎实做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作,增强人民群众获得感、幸福感、安全感,提高政府治理能力和水平,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于适宜由市场化配置的公共资源,要充分发挥市场机制作用,切实遵循价值规律,建立市场竞争优胜劣汰机制,实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源,要引入竞争规则,充分体现政府配置资源的引导作用,实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源,要遵循规律,注重运用市场机制,实现更有效率的公平性和均等化。通过创新公共资源配置方式,促进经济社会持续健康发展。

(二)基本原则。

——问题导向、分类施策。针对政府配置资源方式单一、行政性配置手段较多的突出问题,坚持从体制上改革创新,构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制。根据各类公共资源的不同情况和特点,分类分领域创新资源配置方式。

——提高效率、促进公平。正确处理效率与公平的关系,更加注重公共资源配置的公平性,在不影响生态、国防的前提下,充分发挥市场机制作用,拓展竞争性配置的公共资源范围,以资源配置方式创新推动实现公平配置基础上的效率提升,努力实现全体人民公平分享公共资源收益。

——平台整合、信息共享。加快建设并整合自治区、地(市)两级公共资源交易平台,立足公共服务职能定位,完善管理规则,优化市场环境,着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术,加快推进交易全过程电子化,实现交易全流程公开透明和信息共享。

——统筹全局、稳步实施。统筹西藏发展改革稳定工作全局,结合我区经济社会发展阶段性特征,既贯彻中央创新政府配置资源方式的要求,又体现西藏特点,立足实际、科学谋划,积极稳妥、分步实施,实现经济、社会、生态效益目标的相统一和最大化。

——依法依规、创新监管。坚持运用法治思维和法治方式,着力健全规划、产权、监管等各方面制度,推动各类公共资源依法依规、公开透明配置。严格区分政府资源配置职能和监管职能,创新资源配置监管方式,实现对公共资源配置的动态和全程监管。

(三)改革目标。

创新政府配置资源方式,自然资源要以各类资源调查评估和产权制度建设为基础,实现资源有偿获得和使用。经济资源(主要指金融类和非金融类经营性国有资产)要着力明确委托代理关系的制度安排,建立健全国有资本形态转换机制。社会事业资源(主要指非经营性国有资产)要引入市场化手段和方法,实现更有效率的公平性和均等化,促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

到2020年,各类自然资源底数基本摸清,公共资源产权制度进一步健全,形成合理的收益分配机制,资源所有者权益得到进一步保障;行政性配置范围进一步厘清,结构进一步优化,市场配置资源的决定性作用明显增强;以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型资源配置体系基本建立,资源配置过程公开公平公正,配置效益和效率显著提高。

二、创新自然资源配置方式

(四)建立健全自然资源产权制度。坚持资源公有、物权法定。

切实加强各类自然资源的调查评估工作,明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、湿地、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。区分全民所有和集体所有,明确国家对全民所有的自然资源的所有者权益。进一步规范完善“三个长期不变”政策。坚持矿产资源属国家所有。建立和完善自治区各级自然景区景点产权制度。开展重要湿地认定工作。落实不动产统一登记制度。除具有重要生态功能及农牧民从事农牧业生产必需的资源外,可推动自然资源资产所有权和使用权相分离,明确自然资源所有权、使用权等产权归属关系和权责,适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。(责任单位:自然资源厅、水利厅、生态环境厅、经济和信息化厅、林业和草原局、地勘局等)

(五)健全自然资源资产管理体制。根据国家统一部署,区分自然资源资产所有者和监管者职能,推进自然资源资产管理体制改革试点工作,研究制定具体实施意见。划清全民所有、不同层级人民政府行使所有权的边界,按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度,衔接探索分级代理行使所有权职责体制。完善自然资源监管体制,强化各自然资源管理部门监管职能,使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督。探索建立划拨用地目录。实行最严格的水资源保护和管理制度,严格水资源用途管制,严格贯彻《西藏自治区用水定额》,落实水资源消耗总量和强度双控行动。落实全区河湖长制,强化江河源头保护与河湖生态修复。建立健全矿产资源勘查开采监督管理制度,规范有序推进矿产资源开发,坚决杜绝高污染、高破坏度的矿产资源开发。严格执行森林资源保护政策和制度。鼓励单位和个人依照有关政策开发荒山、荒地、荒滩。(责任单位:自然资源厅、编办、水利厅、审计厅、林业和草原局等)

(六)完善自然资源有偿使用制度。研究制定全民所有自然资源有偿使用制度改革实施意见,更多引入竞争机制进行配置,完善土地、水、矿产资源有偿使用制度,探索推进国有森林、国有草原有偿使用。完善国有建设用地有偿使用制度并合理扩大范围。探索建立国有农用地有偿使用制度。全面推进矿业权招标拍卖挂牌方式出让,推进矿产资源权益金制度改革。积极稳妥开发利用水资源,按市场方式择优选择开发企业。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上,完善自然资源及其产品价格形成机制,有序推进城市供水价格管理,完善居民阶梯水价制度。稳步推进农业水价综合改革。加快推进天然气价格市场化改革。落实资源税改革相关税收政策。建立健全自然资源开发利用收益分配使用机制。发挥资源产出指标、使用强度指标及安全标准等的标杆作用,促进资源公平出让、高效利用。(责任单位:自然资源厅、水利厅、农业农村厅、林业和草原局、发展改革委、税务局等)

(七)发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用。以主体功能区规划为基础,整合各类空间性规划,编制统一的空间规划,合理布局城镇空间、农业空间和生态空间,划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线,科学配置和严格管控各类自然资源。开展全区资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价,制定综合空间管控措施。建立资源环境承载力监测预警体系和管理考评体系。健全国土空间用途管制制度,将开发强度指标分解到各县级行政区,控制建设用地总量。划定全区生态保护红线,按照国家要求,研究建立我区生态保护红线负面清单和考核评价体系。将用途管制扩大到所有自然生态空间,确定林地、草原、河流、湖泊、湿地、荒漠等的保护边界,严禁任意改变用途。(责任单位:发展改革委、自然资源厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、水利厅、农业农村厅、林业和草原局等)

(八)推进无线电频率、空域等资源优化配置。对地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率、电信网码号等资源,按照国家部署逐步探索引入招投标、拍卖等竞争性方式进行配置。优化空域资源配置,提高空域资源配置使用效率,增加民航可用空域,深化低空空域管理改革,规范加强无人机监管工作,减少各类违规飞行。简化申报审批流程,完善飞行管控措施。(责任单位:经济和信息化厅、公安厅、广播电视局、通信管理局、民航西藏区局、区党委军民融合办、人防办等)

三、创新经营性国有资产配置方式

(九)优化国有资本布局。对于金融类和非金融类经营性国有资产,要以管资本为主,统筹规划国有资本战略布局,建立动态调整机制。落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求,优化国有资本重点投向和领域,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。做好自治区重大产业和投资集团的组建及整合重组工作。完善国有资本退出机制,按照市场化原则优化股权结构,激发社会资本活力。(责任单位:国资委、财政厅,区产业建设领导小组其他成员单位等)

(十)完善国有资本授权经营体制。要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司,推进政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点;规范国有资产监管机构依法授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的体制。推动国有资本所有权与企业经营权分离,加快国有资本市场化运作,促进国有资本合理流动,实现国有资本保值增值。加强经营性国有资本集中统一管理,各级财政部门根据本级政府授权,对国有金融资本履行出资人职责;各级国资监管部门根据本级政府授权,对行政事业单位经营性国有资产和国有企业履行出资人职责,经营性国有资产集中统一监管比例力争达到全国平均水平。(责任单位:国资委、财政厅等)

(十一)建立健全国有资本形态转换机制。积极推动经营性国有资产证券化,提高国有资本流动性。对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,积极推行公司制股份制改革,实现股权多元化,推进以改制上市为主要形式的国有企业混合所有制改革。积极通过市场化方式转换国有资本形态,建立健全优胜劣汰市场化退出机制。加快处置低效无效资产,支持企业依法依规通过证券交易、产权交易等市场,以市场公允价格处置国有资产,实现国有资本形态转换。(责任单位:国资委、财政厅、证监局等)

(十二)规范经营性国有资产处置和收益分配。企业重大资产转让应依托统一的公共资源交易平台公开进行。重大经营性国有资产出租、出借要引入市场机制。推进企业实物资产通过交易机构进行公开招租,提高利用率。建立健全覆盖全区国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,力争2020年提高到30%。合理确定收益分配,充分发挥国有资本经营预算在推进企业改革、规划布局、结构调整、科技创新、转型升级、改善民生和化解历史遗留问题中的重要作用。(责任单位:财政厅、国资委等)

(十三)强化国有资本基础管理。守住防止国有资产流失的底线。强化国有产权管理,进一步加强企业国有产权股权界定、登记、划转、处置等基础工作,搭建产权综合管理信息系统,依托信息化手段抓取国有产权经济行为关键环节,加强事前、事中监控。做好资本金变动、股权转让及发债方案的审核,加大国有产权股权进场交易力度,防止国有资产流失。强化国有产权流转环节监管,创新监管方式和手段,推进协同监管,实现维护出资人权益和尊重企业自主经营权有效统一。(责任单位:国资委、财政厅等)

四、创新非经营性国有资产配置方式

(十四)推进政事分开、管办分离。坚持公平配置原则,积极引入竞争机制提高配置效率,创新实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产的配置方式。区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能,积极创新和改进政府直接配置资源的方式,强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。严格落实财政性教育经费,加大教育经费自治区级统筹力度,确保一般公共预算教育支出逐年只增不减,确保按在校生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。积极落实医药卫生体制改革,合理配置城乡、区域卫生医疗资源,确保公共医疗卫生资源的公共性、公平性和合理性。放开相关行业市场准入,放松价格管制,促进公平竞争。区分基本与非基本公共服务,理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系,完善委托代理关系,建立委托事项清单制度,推进政事分开、事企分开、管办分离。健全事业单位法人治理结构。积极引入竞争机制,稳妥推进事业单位政府购买服务改革。(责任单位:编办、财政厅、教育厅、文化厅、人力资源社会保障厅、卫生健康委、医保局、民政厅、体育局、发展改革委等)

(十五)推进基本公共服务均等化。坚持公平配置原则,围绕均等化、标准化、法治化,加快健全基本公共服务制度。推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革。制定自治区基本公共服务清单,动态调整服务项目和标准,促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接,推进基本公共服务公平共享。合理确定各级政府的财政事权和支出责任。全面实施预算绩效管理,构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化。进一步统筹配置好援藏资金,最大限度发挥援藏资金在基本公共服务领域的使用效益。加大实用科学技术推广应用力度,对自治区财政资金全额支持的科研技术成果,原则上作为基本公共服务内容向社会提供。加强基本公共服务资源均衡配置,推动基层基本公共服务资源优化整合,提高服务效率。(责任单位:财政厅、发展改革委、教育厅、民政厅、文化厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、卫生健康委、广播电视局、体育局、科技厅、残联等)

(十六)创新公共服务供给方式。建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共服务供给体制。有效保障公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域服务供给。合理确定政府和社会资本合作模式及项目范围。允许通过特许经营、政府购买服务等方式,扩大和改善公共产品和服务供给。健全政府购买服务工作机制,逐步扩大购买范围。制定发布政府购买服务指导性目录,引入竞争机制,提高财政资金使用效率。推进公益类事业单位改革,强化公益属性,创新体制机制,提高供给质量和效益。引导和规范社会力量兴办教育,完善管理。推进教育资源公共服务平台建设,促进优质数字教育资源共建共享。支持社会资本参与医疗卫生服务,全面推进医药卫生体制改革工作。推动“互联网+医疗健康服务”,构建一站式医疗健康服务平台。加大政府向社会购买公共文化服务的力度,支持文化体育产业发展,改善文化体育公共服务水平。统筹全区数据资源开发利用与管理,完善数据资源管理体制机制,实施大数据采集、管理和开放标准,引导市场主体参与平台服务供给。推动电信网络资源全覆盖。(责任单位:财政厅、发展改革委、教育厅、民政厅、文化厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、经济和信息化厅、卫生健康委、医保局、退役军人事务厅、广播电视局、体育局、科技厅、残联等)

(十七)推进非经营性国有资产整合与共享。在清产核资、界定产权的基础上,进一步打破部门行政化分割,构建共享平台,实现公共科技、教育、医疗、文化等资源开放共享。适时研究出台非经营性国有资产整合与共享相关政策办法。稳步推进中小学和高校图书馆、公共体育场馆及区内高校科研平台等公共资源向社会开放。建立科技资源整合和共享共用机制,逐步实现科学技术资源开放配置。加快重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放共享进程,提高资源利用效率和水平。对行政事业单位超标超编、低效运转或者长期闲置资产,建立完善调剂机制,盘活存量资产,实现高效利用。制定实施方案,按规定程序报经批准后,允许将闲置的非经营性国有资产转为经营性国有资产。建设自治区统一基础云平台和政务大数据中心,推动已建政务信息系统迁移上云,新建政务信息系统直接部署云平台,推动跨部门跨层级信息资源共享共用。建立全区公共信息资源开放目录,在保障数据安全和保护个人隐私的前提下,推动公共信息资源开放利用。推进优秀文化资源数字化建设,大力实施文化信息资源共享工程。建立统一开放、竞争有序的数字市场体系,探索发展信息资源市场。加大公租房保障力度,优先保障环卫、公交等行业困难群体和城市低收入群体需求,并将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员等纳入公租房保障范围。(责任单位:财政厅、教育厅、民政厅、文化厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、经济和信息化厅、卫生健康委、广播电视局、体育局、科技厅等)

(十八)推进行政事业单位资产规范管理。依据行政事业单位职能及其工作性质,按完成职能的最低限度和最优标准配置资产。制定行政事业单位资产配置标准体系,针对通用、专用资产实施不同的配置标准。规范完善政府采购制度,提高政府采购的质量和效益。严格非经营性国有资产建设项目审批,强化预算约束和财政拨款控制,符合预算管理规定的非经营性国有资产配置涉及的管理费用支出具体安排应编入预决算,经同级人民代表大会或其常务委员会审议批准后向社会公开。建立健全全方位、多层次的资产管理和监督体系,建立工作机制,加强资产使用、处置和收益管理,确保规范高效使用、公开透明处置,确保资产处置收入和出租、出借收入应收尽收,防止国有资产流失。积极推进军民融合发展,对具有军事用途的各类资源,加强统筹,平战结合、分类实施,有效管理配置。(责任单位:财政厅、教育厅、民政厅、文化厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、经济和信息化厅、卫生健康委、广播电视局、体育局、科技厅等)

五、创新资源配置组织方式和监管方式

(十九)建立公共资源目录清单。加强清查核算和综合管理,结合编制权责发生制政府综合财务报告中的资产负债表、自然资源资产负债表,全面开展公共资源清查。对公共资源分类并按类逐项登记,明确资源底数。建立完善的资源申报、登记、调整、公开和报告制度,资源清单根据资源变动进行动态调整、及时更新。(责任单位:财政厅、自然资源厅、生态环境厅、统计局等)

(二十)推进公共资源交易规范化建设。加快推进公共资源交易中心建设,对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源,按照应进必进、能进必进的原则,严格将其纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易。探索建立公共资源交易目录制度。针对不同公共资源特点,明确交易基本规则,准确评估资源价值,严格规范交易程序,确保交易过程公开公平公正。推动公共资源交易全过程电子化,完善市场交易机制,严格规范交易规程,建立健全信息服务机制,为市场主体和社会公众提供便利。建立健全信息服务机制,衔接推动不同平台间的对接和数据共享,为市场主体、社会公众和行政监管部门提供信息服务。严格执行招标投标法、政府采购法等法律法规,规范招标人、投标人、评价人、中介机构等相关方行为,依法依规公开相关信息,确保公共资源配置全过程公开透明。(责任单位:政府办公厅、开展公共资源交易管理工作的各行政监督部门等)

(二十一)创新监管服务方式。全面履行政府监管职能,转变监管理念,坚持运用法治思维和法治方式,创新监管机制和监管方式,构建依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监管相结合的新型监管格局。加强和完善信用监管、协同监管、动态在线监管、全过程监管等监管方式。积极完善社会信用体系建设,推进信用信息互通共享、守信联合激励、失信联合惩戒,强化信用约束。运用互联网和大数据技术,依托政务服务网上平台,对公共资源配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化行政监督,推动实现实时动态监管和在线即时监督监测。加快完成综合行政执法体制改革。深入推进“放管服”改革,加快推进政务服务中心建设,依托“互联网+政务服务”提供公平可及公共服务,努力实现政务服务“一网通办”,让群众“只进一扇门”“最多跑一次”。(责任单位:政府办公厅、编办、司法厅、发展改革委、财政厅、审计厅、开展公共资源交易管理工作的各行政监督部门等)

六、强化组织领导和实施保障

(二十二)加强组织领导。各地各部门要完善创新资源配置工作机制,落实各项措施责任分工。要强化舆论引导,宣传和解读好创新政府配置资源方式政策措施。要加强工作沟通协调,及时掌握和研究解决资源配置改革中的困难和问题。要强化督查考核,对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。要结合各自实际,按照国家和自治区要求推进改革工作,健全情况通报、容错和纠偏机制。〔责任单位:各地(市)行署(人民政府),区直有关部门等〕

(二十三)建立健全法规规章。健全政府配置资源相关法规规章,加大法规规章立改废释工作力度,着力完善资源产权制度,调整相关法规规章中有关市场准入、市场主体资格、行政许可等方面不符合市场化改革方向的规定。明确资源所有者权益,健全资源产权占有、使用、收益、处分制度。根据创新政府配置资源方式需要,加快修订完善涉及自然资源、经济资源、社会事业资源配置等方面法规规章。加快制定有关产权保护、社会信用、公平竞争等方面法规规章。(责任单位:司法厅、区直有关部门等)

(二十四)完善配套措施。加快完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度,协同推进行政审批、财税、金融、投资、价格、国有企事业单位等方面改革。建立健全促进资源节约集约利用、资源管理责任以及政府考核、激励、监督等方面制度。建立健全资源配置信息公开和公众参与制度,确保改革成效。(责任单位:发展改革委、区直有关部门等)

                                                   西藏自治区人民政府办公厅

                                                                  2019年3月3日

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