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西藏自治区财政厅关于西藏自治区2016年度林业补助资金绩效评价工作情况的报告

财政部:

根据财政部《关于开展2016年林业补助资金绩效评价工作的通知》(财农便﹝2017﹞98号)要求和工作安排,西藏自治区财政厅及时成立林业补助资金绩效评价工作组,于2017年6月19日—7月21日对2016年度中央财政林业补助资金进行了绩效评价。现将有关情况报告如下:

一、项目基本情况

(一)项目概况。

根据《财政部关于提前下达2016年林业专项转移支付的通知》(财农〔2015〕173号)和《财政部关于拨付2016年中央财政林业专项转移支付资金的通知》(财农〔2016〕105号),2016年度财政部累计下达西藏自治区中央财政林业补助资金172,847万元,其中:森林生态效益补偿资金(含森林管护、封禁保护)155,583.00万元,林业补贴12,581万元,森林公安补助525万元,国有林场改革补助4,158万元。

(二)项目绩效目标。

充分利用好林业补助资金,提高资金使用效益,加快完成既定目标,实现林业快速发展和农牧民增收,切实保护和管理好西藏自治区森林资源,维护西藏生态安全和生物多样性,确保森林面积和蓄积量实现“双增长”,促进西藏自治区森林生态系统功能恢复和提高,为筑牢国家生态安全屏障和建设美丽西藏打下坚实基础。

1. 森林生态效益补偿。严格执行森林分类经营的一系列方针政策,结合西藏自治区林业生态建设现状和现有森林资源特点,以建立比较完备的林业生态体系为目标,大力促进森林生态系统功能恢复和提高,确保森林面积和蓄积量实现“双增长”,进一步改善和优化西藏自治区生态,充分发挥其正常生态效益,为筑牢国家生态安全屏障、建设美丽西藏及促进从事公益林管护的农牧民群众增收打下坚实基础。

2. 森林管护费。保护和管理好国家公益林、维护西藏生态安全和生物多样性。构建国家重要生态安全屏障和建设美丽西藏。

3. 林木良种繁育补贴。加强西藏自治区的林木良种基地建设,提高林木良种苗木使用率。将林木良种补助任务安排给西藏唯一的国家重点林木良种基地——西藏自治区林木科学研究院,主要用于其收集种质资源、新建种质资源库与良种采穗圃、良种苗木生产等,生产林木良种200万株以上。

4. 造林补贴。激发全区造林农户的造林热情,促进林区群众增收和国土绿化。实施造林补贴面积5万亩,其中日喀则市3.1万亩,山南市1.9万亩。

5. 森林抚育补贴。有效提高森林质量和林地生产能力,实现广大农牧民增收致富,助推精准脱贫。在全区5个市20个县实施森林抚育面积33.8万亩,其中拉萨市0.53万亩,日喀则市6.47万亩,昌都市16.8万亩,林芝市5.0万亩,山南市5.0万亩。

6.湿地补贴。实施湿地生态补偿、湿地保护奖励和湿地保护与恢复,提高湿地生物多样性;维护生态系统的自然性与完整性,涵养水源,净化水质,维护区域水资源安全;调节气候,维护区域生态安全,促进湿地的可持续利用。

7.林业国家级自然保护区补贴。加强护区范围内的野生动植物资源保护,完善监测监控等必要设备,强化监测监控能力建设,开展宣传教育,逐步提高保护区重要性的认识,组织保护区管理人员专题培训。

8.沙化土地封禁保护区补贴。按国家划定的9507.06公顷(14.26万亩)的沙化土地封禁保护区范围开展固沙压沙、修复种草、架设网围栏、简易作业道路、建设管护站及监测站等,提高防沙治沙科技含量和草原生态承载能力,解决好生态保护与牧业发展的矛盾,实现生态、经济、社会三大效益和谐发展。

9.林业防灾减灾补贴。用于林业有害生物防治,加强对“一江两河”中部流域青杨天牛、春尺蠖等林业有害生物防治,确保林业有害生物防治率控制在5.6‰以下,确保不发生大的林业有害生物疫情,确保本区域林业有害生物得到较好防治。

10.森林公安补助。加强全区森林公安业务装备能力建设,强化对森林公安民警业务培训,改善森林公安办公办案条件,使林业行政案件破案率在95%以上,刑事案件破案率达到100%。

11. 国有林场改革补助。培育、保护和合理利用森林资源,改善贫困国有林场职工生活。

二、项目单位绩效自评情况

根据财政部要求,西藏自治区林业厅高度重视,及时开展2016年度林业补助资金绩效评价自评工作,对照财政部印发的2016年林业补助资金绩效评价指标体系逐条梳理打分,最终得分为94.53分,具体情况如下:

(一)绩效评价工作组织保障有力。

为确保2016年度林业补助资金绩效评价工作顺利推进,西藏自治区林业厅成立了2016年度林业补助资金绩效评价工作领导小组,由厅长担任组长,厅党组成员担任副组长,各相关业务处室负责人为成员。领导小组下设办公室,负责处理日常事务,为绩效自评工作的开展提供了有力的组织保障。

(二)林业补助资金制度建设完善。

为规范林业资金的使用和管理,西藏自治区林业厅严格执行《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》及国家相关法律法规,并结合西藏自治区实际,制定或参与制定出台了《西藏自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则(暂行)》《西藏自治区<林业国家级自然保护区补助资金管理暂行办法>实施细则》《西藏自治区重要湿地生态效益补助奖励机制实施办法》《西藏自治区林业工程项目审查暂行规定》《西藏自治区林业工程项目稽查工作暂行管理办法》《西藏自治区林业工程项目管理办法》《西藏自治区营造林管理办法》《西藏自治区生态补偿脱贫公益林管护人员管理办法》《西藏自治区公益林管护办法(试行)》《羌塘国家级自然保护区农牧民管护人员管理办法(试行)》《羌塘国家级自然保护区专业管护员绩效考核暂行办法》《西藏自治区天然林资源保护工程财政专项资金管理办法实施细则》《西藏自治区人民政府办公厅关于开展统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》(藏政办发﹝2016﹞102号)等,林业补助资金的使用效益合理,严格按规定程序申报拨付资金,确保林业补助资金使用规范、安全和高效。

(三)2016年度林业补助资金项目实施情况。

2016年度西藏自治区天保工程区国有林管护面积达1915万亩,国有国家级公益林管护面积15031.26万亩,集体和个人所有国家级公益林管护面积137.77万亩,国家重点林木良种基地和国家林木种质资源库建设面积0.035万亩,林木良种培育数量0.02亿株,造林面积5万亩,森林抚育面积33.8万亩,对区内5处湿地实施了保护与恢复,湿地生态补偿面积11499.64公顷,沙化土地封禁保护区面积14.26万亩,林业有害生物防治面积7万亩,国有林场改革职工人数达516人。

三、绩效评价工作情况

(一)绩效评价目的。

通过林业补助资金绩效评价工作的实施,切实规范中央财政林业补助资金使用和管理,提高资金使用效率,确保中央财政林业补助资金按国家、自治区相关规定的用途和范围合理使用,杜绝截留、挤占和挪用,提高林业补助资金项目经营管理水平,确保优质高效完成,最大限度地发挥林业补助资金的社会效益、经济效益。

(二)绩效评价原则、评价指标体系、评价方法。

遵循依法依规、实事求是、规范科学、突出重点的原则,根据西藏自治区林业厅2016年上报的《中央对地方专项转移支付区域绩效目标申报表》和2017年财政部下发的《2016年林业补助资金绩效评价工作方案》等相关指标体系和内容进行评价,通过选点抽查、材料抽查和现场座谈等方式,对西藏自治区4个县级财政部门和林业主管部门进行绩效评价。

(三)绩效评价工作过程。

1.前期准备。按照财政部统一部署,我厅迅速成立了由分管厅领导担任组长,监督二处为成员的林业补助资金绩效评价工作组。工作组全体成员认真学习财政部《关于开展2016年林业补助资金绩效评价工作的通知》(财农便﹝2017﹞98号)、《财政部国家林业局关于印发<林业改革发展资金管理办法>的通知》(财农﹝2016﹞196号)等相关文件,制定了《西藏自治区林业补助资金绩效评价工作实施方案》,为做好林业补助资金绩效评价工作打下坚实的基础。

2.组织实施。工作组通过听取情况汇报、实地考察、发放调查问卷、座谈询问、对照查证复核等方式,对项目绩效目标有关情况和基础资料进行核实,对基础资料进行分类整理、核实分析,对存在疑问的基础资料进行解释说明。

3.分析评价。根据《西藏自治区2016年林业补助资金绩效评价工作实施方案》要求及收集的基础资料,对照方案逐条整理进行全面的定量、定性分析和综合评价,量化打分,形成评价结论。

四、绩效评价指标分析情况

(一)项目资金情况分析。

1.项目资金到位及使用情况分析。

                          西藏自治区2016年度中央财政林业补助资金收支表

                                                                    单位:万元

序号

项目资金名称

         收   入

               支   出

  结转金额

 指标文号

     金  额

     指标文号

金额

1

林业补助资金合计数


172847.00


172465.34

381.66

2

森林生态效益补偿资金(含森林管护、封禁保护)

财农﹝2015﹞173号

118504.00

藏财预指﹝2015﹞135号

75556.88

100.00

藏财预指(2015)135号

30000.00

藏财农指﹝2016﹞69号

1097.12

藏财预算指﹝2015﹞135号

11390.00

藏财农字[2016]6号

360.00

财农﹝2016﹞105号

37079.00

藏财农指﹝2016﹞76号

2732.01

0.59

藏财农指﹝2016﹞34号

4745.00

藏财农指﹝2016﹞34号

28755.00

藏财农指﹝2016﹞44号

846.40

3

林业补贴

财农﹝2015﹞173号

3415.00

藏财预指〔2015〕135号

3196.93

218.07

4

森林抚育及造林补助(含林木良种)

财农﹝2016﹞105号

1566.00

藏财农指〔2016〕68号

1503.00

63.00

5

湿地补贴

财农﹝2016﹞105号

6600.00

藏财农指﹝2016﹞49号

6600.00

0.00

6

林业国家级自然保护区补贴

财农﹝2016﹞105号

800.00

藏财农指﹝2016﹞49号

800.00

0.00

7

林业防灾减灾

财农﹝2016﹞105号

200.00

藏财农指〔2016〕92号

200.00

0.00

8

森林公安

财农﹝2015﹞173号

420.00

藏财农字[2016]6号

252.00

0.00

藏财预指﹝2015﹞135号

168.00

0.00

财农﹝2016﹞105号

105.00

藏财农指﹝2016﹞81号

105.00

0.00

9

国有林场改革

财农﹝2016﹞105号

4158.00

藏财农指﹝2016﹞59号

215.00

0.00

藏财农指﹝2016﹞52号

3943.00

0.00

2.项目资金管理情况分析。

根据《财政部关于提前下达2016年林业专项转移支付的通知》(财农〔2015〕173号)和《财政部关于拨付2016年中央财政林业专项转移支付资金的通知》(财农〔2016〕105号),西藏自治区林业厅及时向西藏自治区财政厅报送林业补助资金拨付请示。2016年度林业补助资金均已拨付至各县(区),并要求各级财政部门和林业部门,严格按照《财政部 国家林业局关于印发<林业改革发展资金管理办法>的通知》(财农﹝2016﹞196号)规定,加强和规范林业补助资金的使用管理,设立专项资金管理账户,做到专款专用,确保资金使用安全和效益的发挥。

(二)项目实施情况分析。

1.组织情况分析。西藏自治区各级林业部门高度重视,提前谋划,切实加强组织领导,分别成立了工作领导小组,狠抓工作落实,遵照相关文件及规程规范要求,开展技术指导和培训,积极推进,严格督查,确保安全规范使用资金,按时优质完成工作任务。

2.管理情况分析。一是明确补偿对象,制定补偿办法,严格执行招投标和政府采购制度。二是加强监督,落实责任。各级林业主管部门对林业补助资金的使用进度和规范性进行监督,对违规使用资金的单位及时通报并限期改正。各县(区)对资金使用进行严格管理,及时足额拨付资金,确保补偿资金专款专用,提高资金使用效益。三是广泛宣传,营造氛围。通过多种宣传方式,对林业补助政策进行宣传,提升群众对林业补助政策的认识与理解,为群众积极参与工程建设打下坚实基础。

(三)项目绩效情况分析。

1.项目经济性分析。

(1)项目成本(预算)控制情况。

西藏自治区林业厅根据相关管理办法,合理安排资金使用,从严控制资金投向,从严控制经费审批,切实让资金用到实处,有效发挥林业补助资金地使用效益,确保专项资金使用的安全性。

(2)项目成本(预算)节约情况。

西藏自治区林业厅采取抽查与自查相结合的方式,对林业补助资金管理使用情况开展监督检查,要求各级林业部门每年定期开展林业补助资金管理使用情况自查工作,并报送自查报告。在自查工作的基础上,西藏自治区林业厅实地抽查部分地(市)、县(区)林业补助资金管理使用情况。2016年西藏自治区林业补助资金能够严格按照财务管理的相关规定使用,切实做到了严格按预算执行,资金使用效益明显。

2.项目效率性分析。

(1)项目的实施进度。

西藏自治区2016年度林业补助资金项目正在按计划推进,森林公安补助、林业有害生物防治补贴等补贴任务均已全部完成,均按年度预算按期落实使用。

西藏自治区2016年度森林抚育、造林补贴任务还未完成,预计于2017年9月底全部完成。未能按照国家要求在7月31日前完成的主要原因是:西藏自治区3月维稳任务重且正处于森林防火期和造林季节,难已组织抚育施工,5至6月群众上山采集虫草,劳动力不足,施工进度慢。

(2)完成质量。

从自评结果来看,西藏自治区2016年度中央财政林业补助资金均能充分发挥资金效益,各一级、二级、三级指标大部分达到优(100%)。2016年度,西藏自治区国有国家公益林管护面积15031.26万亩,集体和个人所有国家级公益林管护面积137.77万亩,国家重点林木良种基地和国家林木种质资源库建设面积0.035万亩,林木良种培育200万株,造林面积5万亩,森林抚育面积36.8万亩,湿地保护与恢复实施数量5处,湿地生态效益补偿面积11499.64公顷,沙化土地封禁保护区面积14.26万亩,林业有害生物防治面积7万亩,刑事、行政案件165起,国有林场职工人数516人。西藏自治区80%以上的植物生境与珍稀濒危野生动物重要栖息地得到了有效保护,绝大多数保护物种的种群数量呈恢复性增长。

3.项目效益性分析。

2016年度,西藏自治区林业补助资金基本按预期目标实施,林业补助项目实施取得了显著的生态、经济、社会和政治效益。一是森林资源得到恢复性增长,森林面积和蓄积实现“双增”,生物多样性保护不断加强,自然保护区及重要湿地基础设施得到极大改善,生态系统的自然性与完整性得到有效维护,林业有害生物成灾率得到有效控制,林木良种苗木供给能力进一步保障。二是群众收入增加,生态意识明显增强,群众满意度不断提升,参与生态保护积极性高涨。西藏自治区210多万农牧民群众直接或间接从森林生态效益补偿基金政策受益,人均每年可增收现金500余元,另有10万余名农牧民群众专(兼)职从事公益林管护工作,每人每年还可获得约7000元的劳务收入。同时,结合脱贫攻坚,新增护林员及林业自然保护区管护岗位,带动11万贫困群众增收,年人均增收3000元。林业补助项目有效地促进了林业发展,并成为快速增加农牧民群众收入的有效途径。三是促进了基层政权建设,取得了良好的社会政治效果。森林生态效益补偿成为西藏最受群众拥护、综合效果最突出、受益面最广的政策之一。

五、综合评价情况及评价结论

评价小组认为2016年度西藏自治区林业补助资金符合国家政策、目标明确、组织管理到位、执行项目有力、资金管理规范、档案管理完善科学,各项任务完成情况总体良好,绝大部分指标评分均为优或良,基本达到预期目标。通过本次绩效评价,对今后林业补助资金的管理使用具有重要意义,有助于提升资金管理水平和工作质量,对科学编制预算和下一年度绩效目标申报有重要指导作用。根据2016年林业补助资金绩效评价指标体系表,2016年度西藏自治区林业补助资金绩效评价得分为85.05分。

六、绩效评价结果应用建议

2016年度,西藏自治区中央财政林业补助资金发挥效益明显,对西藏自治区林业可持续发展具有积极促进作用,建议国家继续加大政策及资金扶持力度。考虑到西藏自治区地幅辽阔,公益林管护、森林抚育、森林公安执法办案等存在一定困难,建议在今后年度预算安排中,提高西藏自治区林业补助标准。

七、主要经验及做法、存在的问题和建议

(一)主要经验与做法。

1.强化组织制度建设。一是西藏自治区各级林业主管部门高度重视林业补助资金工作。西藏自治区林业厅成立了以厅长为组长、分管副厅长为副组长的工作领导小组,切实加强对林业补助资金项目工作的领导,提前谋划,精心组织,积极推进,严格督查,确保工作的顺利推进。二是结合西藏自治区实际,西藏自治区林业厅与西藏自治区财政厅出台了《西藏自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则(暂行)》《西藏自治区<林业国家级自然保护区补助资金管理暂行办法>实施细则》等相关管理办法。

2.科学编制作业设计(方案)。为确保项目实施方案(作业设计)质量,西藏自治区2016年度中央财政项目实施方案和作业设计均由具有林业相关设计资质的单位承担。由各地(市)林业局组织召开项目专家评审会,所有实施方案(作业设计)通过专家评审后再报西藏自治区林业厅审查批复后实施。

3.落实责任规范管理。一是招聘管护人员公开、公平、透明。二是层层签订责任书。西藏自治区各级政府之间逐级签订了管理责任书,明确任务、目标和责任,并进行年度考核。三是签订管护合同。管护合同一年一签,责任落实到山头地块,做到领导、责任、人员、地块四到位。四是实行绩效考核制度。西藏自治区各级林业部门对管护人的管护情况进行定期检查,实行绩效考核制度。五是强化项目管理工作。西藏自治区各级林业部门和财政部门严格落实《招投标法》,项目实施全过程跟踪检查,严格落实项目实施单位负责制。

4.加强培训和宣传保护。西藏自治区林业厅为规范有序地推进补助资金项目工作,不定期组织各地(市)林业人员开展专题培训。加大宣传力度,扩大影响,通过电视、广播、标语、宣传单、宣传车、召开群众大会等方式,对森林抚育、造林补贴等项目工作的重要意义进行大力宣传,提升群众对森林抚育、造林补贴等项目工作重要性的认识,为群众积极参与工程建设奠定坚实的基础。

5.及时兑现资金实现精准扶贫。西藏自治区将中央财政林业补助资金项目作为农牧民脱贫致富的一项民生工程,结合“十三五”精准扶贫规划进行实施。项目实施时优先给条件适宜、有劳力、有发展意愿的贫困户安排护林员岗位,力争帮助贫困户户均增收3000元以上。

(二)存在问题。

1. 资源保护能力不足。近年来,西藏自治区的资源保护工作得到较大发展,但与全国其他省市相比,西藏自治区资源建设和管理工作存在起点低、基础薄弱、投入滞后、管理粗放等突出问题,难以适应规范化管理的要求。

2. 补偿标准偏低,影响群众积极性。由于西藏自治区贫困人口多,自然条件差,宜林地造林难度大,现有林业补贴资金所占实际投入比例较低。西藏自治区已实施的沙化土地封禁保护区,未考虑后续维护资金。

3. 2016年西藏自治区新增公益林界定成果显示,新增国家级公益林面积为271.8万公顷,新增面积未纳入国家公益林补偿范围内。

4. 实地抽查中发现的问题。一是2016年度林业补助资金使用不及时。截至核查日,昌都市账面结余6,534.07万元,资金结转率为14.20%;林芝市账面结余6,911.83万元,资金结转率为16.97%。二是未按规定实施招投标。2016年度林芝市林业局实施的“林芝至米林机场专用公路绿色景观长廊项目”“林拉高等级公路(林芝段)绿色景观长廊项目”,合同价分别为985.75万元和6,461.30万元,未通过政府采购方式实施,直接与施工方西藏林升森工有限责任公司签订施工合同。

(三)工作建议。

1. 加大宣传力度。充分利用电视、广播、报纸等进行宣传,增强广大干部群众的法制意识,从根本上提高广大干部群众保护参与生态保护与建设的自觉性。

2. 加大国家及地方政府投入力度。考虑西藏自治区保护区面积大、自然条件恶劣、财政收入低等特点。根据财政收入增长情况,建议财政部逐年增加补偿资金投入。

3. 扩大西藏生态公益林补偿面积和对西藏森林生态效益补偿基金实行差别化管理。建议财政部将2016年西藏自治区新增公益林界定面积271.8万公顷纳入中央财政森林生态效益补偿基金范围。鉴于西藏经济基础薄弱、生态环境脆弱、自身财力较弱、建设成本较高、脱贫任务重的特殊区情,根据中央第六次西藏工作座谈会精神,建议对西藏公益林补偿实行差别化政策,每亩补偿标准在全国平均水平基础上提高2元至3元。

4. 规范会计基础工作,加快预算执行进度。基层财政部门和林业部门应加强会计人员培训力度,提升专业水平。按照预算法的要求及时拨付林业补助资金,加快预算执行进度。

5. 加强监督检查。严格财务管理制度,严格落实政府采购程序,按照国家相关文件精神,西藏自治区财政部门和林业部门要加强和规范中央财政森林生态效益补偿基金的使用管理,确保资金使用安全。

附件:2016年林业补助资金绩效评价指标体系表

                                                                西藏自治区财政厅

                                                                 2017年8月18日

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