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西藏自治区人民政府办公厅关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号)精神和自治区党委、政府决策部署,进一步改革和完善我区国有资产管理体制,提高国有资产监管的针对性、有效性和科学化、专业化水平,经自治区人民政府同意,结合西藏实际,提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,全面贯彻中央第六次西藏工作座谈会、全国国有企业党的建设工作会议和自治区第九次党代会精神,贯彻落实自治区关于国有资产和国有企业改革发展的决策部署,坚持和完善社会主义基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,尊重市场经济规律和企业发展规律,正确处理好政府与市场的关系,按照有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的原则,加强党对国有企业的领导,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,真正确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,促进全区经济社会持续健康发展。

(二)基本原则。

坚持问题导向。以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,针对我区国有资产管理体制不完善、监督机制不健全、运营和配置效率不高等问题,进一步推动以管资本为主加强国有资产监督,加快建立科学有效的国有资产管理体制机制。

坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能,依法确立国有企业的市场主体地位,确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。

坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的原则,推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开,切实增强企业活力,提高国有资本运营效率;该管的科学管好,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。

坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系,突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性,以重点领域为突破口,先行试点,分步实施,统筹谋划,协同推进相关配套改革。

二、调整优化国有资产监管机构职能

(一)明确职责定位。全区各级国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据同级人民政府授权对监管企业履行出资人职责,科学界定国有资产出资人监管的边界,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权和生产经营活动,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,做到不缺位、不越位、不错位,实现国有资本保值增值。

(二)加强县(区)级国有资产监管。根据《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》要求及参照《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构指导意见的通知》(国办发〔2004〕84号)的相关规定,县(区)级人民政府应当授权一个部门或机构代表本级人民政府履行国有资产出资人职责,以建立全区统一的国有资产监管体系。对于国有资产监管机构职责不明确、经营性国有资产存量较大的县(区),具备条件的,可以申请设立独立的国有资产监管机构;对于经营性国有资产较少的县(区),可在相关代理履行国有资产监管职能的部门增设平级国有资产监管机构,并将国有资产监管职能与部门其他公共管理职能明确区分开来,使国有资产监管机构能够独立行权履职、承担责任。

(三)加快职能转变。优化调整国有资产监管机构部门设置,增设战略规划、审计、稽查等部门,强化专业监管力量。围绕增强企业活力和提高效率,通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表及董事监事,将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

(四)建立监管权力清单和责任清单制度。遵循责权利统一、管放统一、奖惩统一的原则,出台完善国有资产监管机构权力和责任清单,厘清我区国有资产监管工作重大事项,落实企业自主经营权,明确责任,优化监管流程,提高监管效率,按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,更多运用法治化、市场化的方式和手段加强监管,切实减少出资人审批核准事项,增强企业活力。

三、夯实国有资产管理基础

(一)突出监管重点。按照政企分开、政资分开、统一制度规范、统一工作体系的原则,突出出资人权益的重大事项和履行出资人职责的关键环节,紧紧围绕企业发展战略、财务运行、产权股权变动和国有资本运作、经营业绩考核、薪酬待遇规范、工资总额核定、人员选用机制以及派出监事会等基本监管职能,实施更加精准有效的分类监督。

(二)加强公司章程管理。突出公司章程在依法规范各治理主体权责关系中的基础性作用,把制定或参与制定国家出资企业章程作为履行出资人职责的重要内容,将国有资产监管要求具体体现在公司章程中,使公司章程真正成为除法律法规之外行使出资人权利的重要依据和手段。依法对国有独资公司章程进行修订完善,会同国有资本控股、参股公司股东共同做好公司章程修订工作。在公司章程中明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式,使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。

(三)改进战略和规划管理。加强对企业发展战略和规划的监督管理,依法对企业发展战略和规划的制订程序、内容进行审核,对其实施情况进行监督。企业编制战略规划,应当符合经济社会发展趋势、自治区国有资本布局结构优化调整和企业分类监管的要求,突出企业市场属性,按照产业特征、发展阶段,明确战略规划的目标。战略和规划应包括中长期规划(五年及以上)、三年规划和年度实施计划。中长期规划应突出企业愿景、使命、发展战略,三年规划应突出企业发展目标和实施路径,并根据企业外部环境和内部经营管理等情况的变化和发展适时滚动调整。

(四)强化国有产权管理。适应混合所有制经济发展、国有企业股权多元化和国有资本流动性增强的要求,进一步加强企业国有产权股权界定、登记、划转、处置等基础工作,做好资本金变动、股权转让及发债方案的审核,加大国有产权股权进场交易力度。探索建立国有资本经营预算公开制度,加强对制度执行情况的监督检查,有效维护国有资本权益,防止国有资产流失。

(五)加大财务监督力度。加强全面预算管理,企业年度预算报告须经国有资产监管机构审核同意后严格执行。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测。完善财务决算审计制度,聘请中介机构对企业财务决算进行审计,确保会计信息真实。审计部门要加大国有企业财务审计力度,每年确定一批企业进行专项审计,做好企业主要负责人经济责任审计,监督指导企业依法规范财务管理。

(六)完善业绩考核和薪酬管理办法。落实国家和自治区国有企业负责人薪酬制度改革政策要求,建立健全分类考核制度体系,将业绩考核结果作为企业负责人任免的重要依据。综合考核资本运营质量、效率和效益,以经济增加值为主,逐步将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系,合理确定不同企业经济效益和社会效益指标,明确差异化考核标准。全面推进国有企业负责人薪酬差异化管理,建立健全与经营业绩、风险和责任紧密挂钩,与企业负责人分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化业绩考核和薪酬分配制度。建立健全与劳动力市场基本适应,与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。

(七)加强监事会监督检查。全面推行和完善外派监事会制度,国有资产监管机构代表同级人民政府对国有重点企业统一派出监事会。外派监事会要切实加大对公司财务、监事董事和高管人员履职情况的监督检查力度,切实维护出资人权益。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡查等监督力量,建立监督工作会商机制,加强监督检查成果运用,提高监督检查实效。建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

(八)做好信息公开工作。建立出资人监管信息化工作平台,推进监管工作协同,实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度,设立统一的信息公开网络平台,在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下,依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况,以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企。

四、改革国有资本授权经营体制

(一)构建专业的国有资本投资、运营平台。以服务全区经济社会发展、提升产业竞争力、推动企业改革重组为主要目标,充分发挥现有各类专业投资、运营公司作用,创新国有资本有效运营模式。国有资本投资、运营公司原则上以改组现有国有企业集团为主,通过划拨现有国有企业股权、国有资本经营预算注资方式,积极稳妥地将主业明确、治理结构完善、创新发展能力和核心竞争能力强、风险管控机制健全、无重大经营负担的部分国有重点骨干企业改组为国有资本投资、运营公司。国有资本投资、运营公司以国有独资为主要形式,也可由几个国有投资主体共同出资设立,二级以下子企业或投资项目除政策要求外,可与其他非国有资本共同投资,发展混合所有制经济。通过投融资和项目建设开展资产经营和管理,通过股权运作、价值管理、有序进退促进国有资本合理流动,实现产业集聚和转型升级,实现国有资本保值增值。

(二)依法明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管企业履行出资人职责,国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司享有所有者权益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。区分国有资本投资、运营公司与其他监管企业的不同功能,探索在主业范围、投资管控、资本注入、信息公开、责任追究等方面实施相应政策。探索将国有资产监管机构行使的经营方针、投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授权董事会运行规范的国有资本投资、运营公司行使。国有资本投资、运营公司在授权范围内履行出资人职责,行使股东职责,维护股东权益,依法自主开展经营活动,落实国有资本保值增值责任。

(三)界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据《中华人民共和国公司法》等相关法律法规,对所出资企业依法行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主,建立财务管控模式,重点关注国有资本流动和增值状况;或以对战略性核心业务控股为主,建立以战略目标和财务效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。对董事会建设完善、管理运行规范、内控机制健全、生产经营稳健且3年内未发生重大经营风险的企业,在试点基础上逐步授予其董事会中长期发展战略规划和年度计划的制定、投资决策、企业经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理、国有参股企业与非国有控股上市公司重组、大额预算外捐赠和重大担保管理等权限。

五、提高国有资本配置和运营效率

(一)建立国有资本布局和结构调整机制。各相关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求,建立健全国有资本进退机制,确定国有资本投资负面清单,推进国有企业布局结构调整,更好地服从、服务于国家和自治区战略目标任务。

(二)推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为,优化国有资本布局结构,提高国有资本流动性,增强国有经济整体功能和提升效率。以特色优势产业、战略性新兴产业和保障民生、提供公共产品和服务等为重点,做好增量、盘活存量、主动减量,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业,将国有资本重点投向清洁能源、文化旅游、天然饮用水、优势矿产、藏医药、农畜产品深加工、民族手工业等产业和关系国家安全、国计民生的重要领域。根据产业板块整合和延伸产业链条需要,按照“主业相同、产业相近、行业相关、优势互补”的原则,加大相关企业和资源的横向和纵向重组整合力度,加快培育大型企业集团和园区,打造规模优势和集聚效应。建立健全优胜劣汰市场化退出机制,淘汰落后产能,处置低效无效资产。

(三)完善国有资本收益管理制度。各级财政部门要会同国有资产监管机构建立健全覆盖全区国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。按照国家、自治区宏观调控和国有资本布局结构调整要求,根据企业发展实际逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。科学界定国有资本经营预算的功能定位,合理确定收支范围,充分发挥国有资本经营预算在推进企业改革、规划布局、结构调整、科技创新、转型升级、改善民生和化解历史遗留问题中的重要作用。企业上缴的国有资本经营预算资金,用于支持国有企业改革发展和化解历史遗留问题。

六、实行经营性国有资产集中统一监管

(一)积极稳妥推进集中统一监管。除各级党委、政府另行规定外,全区各级党政机关、事业单位兴办的各类国有独资及控股企业纳入同级国有资产监管机构统一监管,推进经营性国有资产监管全覆盖。除法律规定和特别授权外,全区各级党政机关、事业单位和群团组织不再出资设立各类企业,新设立的国有独资、控股企业国有资产和参股形成的国有权益,统一授权国有资产监管机构代表政府履行出资人监管职责。移交企业的国有产权实行无偿划转。行政事业性和资源性国有资产转为经营性国有资产的,纳入国有资产监管体系。

(二)制定经营性国有资产集中统一监管实施方案。各级财政部门会同国有资产监管机构制订经营性国有资产集中统一监管实施方案,明确经营性国有资产集中统一监管的原则要求、职责分工、政策支持、时间表和路线图。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作和谁主管、谁负责的原则,由各企业主管部门负责所属企业改制脱钩和移交工作。根据企业具备的条件和国有资本布局结构调整需要,可以作为国有资产监管机构直接管理企业或直接进入国有资本投资、运营公司,也可以通过与国有资产监管机构出资企业整合重组等形式纳入集中统一监管范围。

(三)规范移交程序和要求。严格遵守法律法规和财经纪律,各国有企业主管部门要通过开展清产核资、财务审计、资产评估等,核实移交企业的资产、负债、所有者权益以及对外担保等或有债务,向国有资产监管机构提供最近两年移交企业生产经营现状、经中介机构审计的拟移交企业财务报告以及在册职工等基础性资料。经同级人民政府(行署)批准后,双方签署移交协议并组织实施,确保交接工作规范有序进行。国有企业移交后,原企业主管部门仍履行行业管理职能,在企业职工安置、债务处置、化解历史遗留问题、政策扶持等方面给予支持。

七、协同推进相关改革

(一)加强党的领导。各级党委要根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)和《中共中央办公厅印发〈关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见〉的通知》(中办发〔2015〕44号)要求,切实担负起把握方向、统一领导、建强队伍等方面的责任,从政治上思想上组织上加强对国有企业的领导,把国有企业党建工作纳入党委整体工作部署和党的建设总体规划,每年至少专题研究一次,解决国有企业党的建设重大问题。党委组织部门要担负起牵头抓总的责任,国有资产监管部门党委要落实管资本就是管党建的责任,落实“四同步、四对接”要求。理顺国有企业党建工作领导体制,从顶层设计上进一步完善,沿着国有企业领导人员管理链条,建立统一归口、责任明晰、有机衔接的国有企业党建工作领导体制,将区管重点国有企业、中央企业驻藏机构党组织关系归口区国资委党委统一管理。

(二)推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项,大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项,最大限度减少对企业生产经营活动等事项的审批,提高资源配置效率和效益。区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能,为国有资产管理体制的改革和完善提供环境条件。

(三)完善制度体系。根据国家国有资产监管相关法律法规立改废释工作进展情况,及时调整完善我区相关配套制度措施。在全面清理规范性文件的基础上,出台《西藏自治区企业国有资产监督管理条例》,促进依法监管。贯彻落实国家和自治区有关政策要求,细化相关配套改革政策措施,加快构建系统完备、科学规范、运行有效的国有资产管理制度体系。

各地(市)行署(人民政府)要结合本地实际,制定具体改革实施方案,确保国有资产管理体制改革顺利进行,全面完成各项改革任务。

西藏自治区人民政府办公厅

2017年4月1日


西藏自治区人民政府办公厅秘书处                                              2017年4月5日印发


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