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关于印发西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案的通知

各行署、拉萨市人民政府,自治区各委、办、厅、局:

《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请结合实际认真组织实施。

                                                             二○一一年七月二十九日

(此件发至县级人民政府)

西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案

为贯彻落实2010年10月12日国务院常务会议精神,切实改善西藏草原生态环境,有效遏制草原退化,实现草原永续利用和畜牧业可持续发展,促进牧民增收,维护国家生态安全,在认真总结2009年和2010年西藏草原生态保护奖励机制试点工作的基础上,通过深入调研和广泛征求意见,根据《中华人民共和国草原法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等法律法规规定以及财政部、农业部对此项工作的要求,结合我区实际,制订本实施方案。

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想。

以科学发展观为指导,全面贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会精神,坚持以人为本和统筹兼顾,坚持保护与建设并举,坚持保护优先和自然恢复为主,以落实草场承包经营责任制为前提,以实行补助奖励为手段,以生态改善和牧民增收为目标,在西藏可利用天然草原范围内,实施禁牧补助、草畜平衡奖励,落实牧民生产性补贴,全面建立草原生态保护补助奖励机制,基本实现草畜平衡,从源头上扭转草原生态环境退化趋势,切实提高牧民增收能力,全面促进牧区经济社会和生态环境协调发展。

(二)基本原则。

1.政府主导,群众参与。

政府通过宏观调控,整合资源,加大对草原生态保护建设的投入。突出和发挥牧民主体作用,引导其主动参与草原生态保护和建设,形成草原生态保护共建机制和草原合理利用共享机制。

2.突出重点,分类保护。

按照草原退化的严重程度,重点抓好生存环境恶劣、退化严重、不宜放牧草原的禁牧封育工作。科学开展禁牧草原以外的可利用草原的以草定畜工作,科学核定载畜标准,解决好草原超载过牧问题。

3.夯实基础,全面推进。

进一步落实和完善草场承包经营责任制,把草原生产经营、保护与建设的责任落实到户。从实际出发,制订和完善实施方案和管理办法,全面推进草原生态保护补助奖励机制的实施。

4.多措并举,巩固成果。

大力推进高产人工饲草料基地建设,逐步转变完全依赖天然草原放牧的生产方式,加强牲畜品种改良,调整和优化畜牧业区域布局,形成半舍饲圈养与自然放牧相结合的生产格局。加大草原鼠虫毒草害综合治理力度,巩固草原生态保护成果。

5.均衡受益,确保增收。

在体现政策增收作用的同时,避免贫富差距拉大,对牧户补助奖励金额实行限高,单个牧户家庭享受禁牧补助和以草定畜奖励的资金总额年人均不能高于4500元。牧民人数和牧户数以2010年全国第六次人口普查数为准,新增人口和新增(分)户不再列入。

二、实施范围

将全区可利用天然草原全部纳入草原生态保护补助奖励机制实施范围。具体为:有纯牧业乡(镇)、村的56个县(市)整体纳入实施范围;其余有天然草原的半农半牧业村的17个县(区),按照天然草原面积结合人工草地和农副产品饲养牲畜量,纳入局部实施范围。

三、建立草原生态保护补助奖励机制的主要内容

落实草场承包经营责任制是建立草原生态保护补助奖励机制的前提条件,是一项具体复杂的工作。近年来,我区各级农牧部门、广大牧区及基层干部致力于推进草场承包经营责任制落实工作。截至2009年底,全区52个县已落实草场承包经营责任制,承包到户草场面积55166.46万亩(其中冬春草场35279.62万亩、夏秋草场19743.55万亩、其他草场143.29万亩),并通过自治区验收。2010年在10个县(其中9个县包括在52个县中)开展草场承包经营,承包到户面积7155.66万亩(其中冬春草场1662.50万亩、夏秋草场5326.91万亩、其他草场166.25万亩)。到2011年10月底,全区新完成24381.71万亩草场承包到户工作,草场承包到户面积累计达到86703.83万亩。

(一)禁牧补助。

对生存环境恶劣、草场退化严重、不宜放牧的草原,实行禁牧封育,对禁牧区按实际面积核算补助。

1.禁牧区域。

在14个牧业县、24个半农半牧业县生长旺季植被盖度在40%以下的可利用天然草原实施禁牧。

已沙化、盐碱化(盐碱斑超过20%)的草地,为不可利用草地,不纳入禁牧范围。

2.禁牧面积。

西藏天然草原主要分布在海拔4200米以上的区域,该区域生态脆弱、生存环境恶劣,草地植被盖度低。根据自治区气象局高原大气环境科学研究所卫星遥感监测资料,2009年、2010年生长旺季植被盖度在40%以下的可利用天然草原为40000万亩,扣除羌塘国家级自然保护区核心区、无人区面积后为19000万亩,结合各地天然草原退化情况,核定全区禁牧面积为12938万亩。禁牧面积具体到七地(市)为:拉萨市285万亩、日喀则地区1400万亩、山南地区400万亩、林芝地区65万亩、昌都地区750万亩、那曲地区5638万亩、阿里地区4400万亩。截至2010年,我区已经对3611万亩草原实施了禁牧,尚需对9327万亩严重退化草原实施禁牧。各县禁牧面积详见附件1。

3.禁牧标识。

对实施禁牧的草原,埋设标识桩(已安装网围栏的不埋设)、安装标识牌。

标识桩采用水泥结构,规格为20cm×20cm×150cm(地面100cm、埋深50cm)。对标识桩进行编号,编号标准统一为:XZ-县名-(年份)禁-000(草场编号)。如:那曲地区聂荣县2011年第一块草场标识桩为:XZ-聂荣-(2011)禁-001。各县根据实际草场地块、承包情况、拐角数量、拐点间距等因素决定埋设标识桩数量。

每块禁牧草场设立1块标识牌,注明禁牧面积、时限、所属乡(镇)、村及涉及的牧户数。

4.禁牧时限。

根据财政部、农业部实施草原生态保护补助奖励机制的要求,禁牧时限定为5年。

5.补助标准。

每年每亩补助6元。

6.工作要求。

由自治区测绘行政主管部门统一对每块禁牧草场进行GPS定位,制作禁牧区域示意图,自治区农牧厅核实后录入国家草原生态保护补助奖励机制信息管理系统。

各地(市)、县按照自治区下达的禁牧指标,以行政村为基本单元,制定本地禁牧计划,将禁牧面积落实到每块草场和牧户。在禁牧期间,牧民不得再对禁牧草原进行放牧利用。各牧户及监督管护人员要加强对禁牧草地的监管,若发现或举报查实违反规定在禁牧草场放牧的,视情取消禁牧补助。

禁牧措施落实情况纳入《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法(试行)》进行考评。

(二)草畜平衡奖励。

草畜平衡是指在一定时期内,草原承包经营者或使用者通过草原和其他途径(含人工种草、农副产品等)获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡,确保草原生态系统良性循环。

1.草畜平衡面积。

经统计,全区可利用草地面积103645.44万亩,实施禁牧12938万亩,实施草畜平衡90707.44万亩,其中拉萨市2732.01万亩、日喀则地区16512.58万亩、山南地区4058.72万亩、林芝地区2811.26万亩、昌都地区7439.11万亩、那曲地区35567.07万亩、阿里地区21586.69万亩。各县(市、区,以下统称县)草畜平衡面积详见附件1。

财政部、农业部核定我区2011年可利用草原中草畜平衡面积76462万亩。自治区根据国家核定面积对草畜平衡区核算补助。

2.牲畜折算标准:

综合考虑《天然草地合理载畜量的计算》(NY/T635—2002)、《西藏自治区草地资源》、牲畜代谢体重比等因素,按以下标准折算为绵羊单位:

(1)成畜。1匹马骡=6个绵羊单位,1头牛=5个绵羊单位,1头驴=3个绵羊单位,1只山羊=0.8个绵羊单位,1只绵羊=1个绵羊单位。

(2)当年新生仔畜。成畜折合绵羊单位×0.5。

3.草畜平衡载畜量。

自治区根据当前产草量和其他途径获取的可利用饲草饲料总量,综合考虑牧民正常生活需要等因素核定载畜量,作为草畜平衡载畜量。

扣除禁牧草原面积,全区草畜平衡载畜量为3484.48万个绵羊单位,其中拉萨市为331.94万个绵羊单位、日喀则地区为742.89万个绵羊单位、山南地区为307.43万个绵羊单位、林芝地区为215.14万个绵羊单位、昌都地区为747.67万个绵羊单位、那曲地区889.21万个绵羊单位、阿里地区为250.20万个绵羊单位。各县要将草畜平衡载畜量落实到牧户和草场(各县草畜平衡点详见附件1)。

2010年年末,全区牲畜存栏4599.14万个绵羊单位。要实现草畜平衡目标,需减畜1114.66万个绵羊单位,其中拉萨市需减畜125.51万个绵羊单位、日喀则地区需减畜123.06万个绵羊单位、山南地区需减畜52.36万个绵羊单位、林芝地区需减畜48.66万个绵羊单位、昌都地区需减畜251.46万个绵羊单位、那曲地区需减畜417.15万个绵羊单位、阿里地区需减畜96.46万个绵羊单位。

全区草畜平衡区原则上按照3∶4∶3的比例分3年完成减畜任务,各地(市)、县可以根据本地实际情况,分别确定3年减畜比例。对减畜压力轻的地(市)、县,能够1—2年完成减畜任务实现草畜平衡的,不能延迟到第3年,以确保牧户早日受益。

4.奖励标准。

每年每亩奖励1.5元。

5.奖励要求。

(1)年末牲畜存栏数量(绵羊单位)与上年相比没有减少的超载县,不能享受草畜平衡奖励。

(2)年末牲畜存栏数量(绵羊单位)与上年相比减少的超载县以及实现草畜平衡的县。

年末牲畜存栏未超载的牧户,按照承包到户的草畜平衡面积全额享受草畜平衡奖励。

超载户必须在最短年限(不得超过3年)完成减畜目标。从政策实施第一年起,若年底牲畜数量(绵羊单位)较上一年度没有减少的,取消其当年500元/户的牧民生产资料综合补贴;是天然草原监督员的超载户,取消天然草原监督员资格,不能享受当年监督奖励资金。

(三)牧民生产性补贴。

1.畜牧良种补贴。

补贴对象:使用良种精液开展人工授精的奶牛、肉牛养殖场(小区、户);购买绵羊、山羊种公羊和牦牛种公牛的养殖场(小区、户)。

补贴标准:按《2011年西藏畜牧良种补贴项目实施方案》执行。

2.牧草良种补贴。

补贴对象:主要是没有被纳入《西藏生态安全屏障保护与建设规划(2008—2030年)》人工种草项目的具备条件的县。

补贴标准:牧草良种补贴以项目管理方式实施,并按《2011年西藏牧草良种补贴实施方案》执行。

3.牧民生产资料综合补贴。

对全区2010年底实有牧户(56个县1972个牧业村中承包草场的户和半农半牧村中承包草场从事草原畜牧业生产的纯牧业户,牧业村名录详见附件2)实施生产资料综合补助,每户补助500元。此补贴采用报账制兑现牧户,牧户购买油料、液化气、生物质燃料、饲草料等及用于生产资料购置、电费支出、降低生产生活的相关费用,凭票据由乡(镇)统一报账后兑付到牧户,有农村金融网点的乡(镇)实行“一折通”。对2011年及以后新增(分)户的牧民生产资料综合补贴,从原登记享受的牧户补助中自行调剂解决,自治区不再调整。

(四)其他配套措施。

配套开展全区草地资源普查、草原生态监测、草原鼠虫害治理、牧民技能培训、国家信息管理系统维护和草原监督管护工作,为建立草原生态保护补助奖励机制提供重要保障。

四、草原生态保护补助奖励机制资金的兑现方式

(一)直补到户。

禁牧补助、草畜平衡奖励直补到户;牧民生产资料综合补贴采用报账形式直补到户,确保群众增收。

(二)直接支付。

草地资源普查、草原生态监测、草原鼠虫害治理、草原监督管护等经费,按照“以钱养事”的原则,采取财政直接支付方式,确保工作需要。

五、资金概算

(一)中央财政补助奖励资金203941万元。

1.禁牧补助资金:77628万元。

2.草畜平衡奖励:114693万元。

3.牧草良种补贴:1060万元。

4.牧民生产资料综合补贴:7600万元。

5.畜牧良种补贴:2960万元。

(二)自治区配套经费预算3495万元。

自治区配套资金用于草地资源普查、草原生态监测、配套畜牧良种补贴及工作经费等。

1.草地资源普查:2000万元。

用于全区不同草地类型草原面积、产草量普查,对禁牧草场进行GPS定位、制作禁牧和草畜平衡区域示意图、普查成果录入、资料编印等。

2.草原生态监测:395万元。

在6—9月份开展地面监测。牧业县和半农半牧业县每个县选择3个主要草地类型,每个草地类型做10个样地(样地要具有代表性,不能集中选择,同时兼顾草原生态保护建设工程区域),每个样地做3—5个样方,以后每年开展固定监测。农业县每个县选择2个主要草地类型,每个草地类型做5个样地,每个样地做3—5个样方,以后每年开展固定监测。牧业县和半农半牧业县地面监测经费每县5万元,农业县每县3万元,73个县共计295万元;遥感监测经费100万元。

3.配套畜牧良种补贴:1000万元。

4.工作经费:100万元。

(三)自治区整合安排资金26194.4万元。

1.标识桩、标识牌制作。

新增9327万亩禁牧区设置标识桩,平均每块禁牧面积5000亩,禁牧草地18654块,每块禁牧草场拐点20处,每处拐点设1个标识桩,需设标识桩373080个,每个标识桩200元,需资金7461.6万元;已禁牧3611万亩,平均每块禁牧面积8000亩,禁牧草地4514块,加上新增禁牧草地18654块,需设标识牌23168个,每个标识牌1000元,需资金2316.8万元。标识桩、标识牌制作费用合计9778.4万元,由自治区整合预算安排和国家退牧还草网围栏建设专项资金解决,并通过政府采购方式落实。

2.天然草原监督员监督奖励资金。

按照每5户选聘1名的原则选聘3.04万名天然草原监督员,每人每年补助奖励0.54万元,需资金16416万元。由自治区整合预算安排和从限定最高补贴金额后的中央财政草原生态保护补助奖励结余资金解决。

上述中央财政补助奖励、自治区配套及整合资金总计233630.4万元。

(四)地(市)、县配套经费。

地(市)、县工作经费、畜产品展销补贴、宣传报道经费等,由各地(市)、县根据工作需要自行安排。

六、实施步骤

(一)建立健全领导机构阶段(2011年5月—6月)。

2011年5月13日,自治区成立了建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组和办公室,进一步明确并细化各部门工作职责。各地(市)、县在6月底前成立相应领导小组及办公室,并选派精干专职工作人员充实到办公室。地(市)领导小组办公室不得少于6人,半农半牧县领导小组办公室不得少于8人,纯牧业县领导小组办公室不得少于10人,为实施草原生态保护补助奖励机制提供组织保障。

(二)宣传发动阶段(2011年6月—7月)。

通过广播电视、报纸等新闻媒体向社会进行常态化、持续性宣传,把宣传发动工作贯穿政策实施的全阶段、全过程。2011年6月24日,自治区召开全区实施草原生态保护补助奖励机制电视电话会议,对此项工作进行安排部署;7月对各地(市)相关人员进行培训,确保政策执行不走样。

各地(市)、县要召开工作布置会,组织工作组深入基层和牧户进行宣传,做到家喻户晓、人人皆知,为实施草原生态保护补助奖励机制营造良好的社会氛围。

(三)编制实施方案阶段(2011年7月—9月)。

各地(市)、县要根据自治区实施方案确定的指导思想、基本原则、工作内容及目标等要求,认真编制本地(市)、县的实施方案,进一步细化工作内容,分解任务,明确第一责任人。各县实施方案必须细化到每个牧户和每块草地,并经地(市)建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组审核后报自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室审批后实施。

(四)目标任务落实及督促检查阶段(2011年8月—12月)。

从8月开始,自治区对地(市)、县实施草原生态保护补助奖励机制工作情况进行督导检查。各地(市)、县也要成立督导组,督促检查目标任务及责任落实情况。

各地(市)、县依据方案批复情况,在抓好草场承包到户工作的前提下,将禁牧、草畜平衡区域落实到草场,将禁牧草场、草畜平衡指标、生产资料补贴落实到每个牧户。自治区已完成牧户数的统计,为确保统计的准确性,各地(市)、县在8月底前完成牧户公示核实工作,确保让符合政策规定的所有牧户享受补贴,自治区在9月兑现牧民生产资料综合补贴。

各县根据禁牧地块选择要求,在9月底前完成每块禁牧草地的标识桩(牌)设置、面积测量和每个拐点GPS定位,并确保禁牧禁得住。达到标准和条件的禁牧草场,经自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室组织验收合格后,在年内兑现禁牧补助。

(五)落实未超载户核实公示工作(2011年10月—12月)。

根据我区牲畜养殖习惯、畜产品市场需求、加工销售等特点,各地(市)、县在冬季集中宰杀期后,以乡村为单位,抓紧开展未超载户登记公示核查上报工作,在年内经自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室核实无误后兑现草畜平衡奖励资金。

(六)绩效考核总结阶段(2012年1月—3月)。

在地(市)对各县2011年工作绩效考核的基础上,自治区采取随机抽样方式对七地(市)建立草原生态保护补助奖励机制工作进行绩效考核,每个地(市)抽样考核县的比例不低于30 %。对工作突出的地(市)、县进行表彰和奖励;对措施不到位,工作进度和质量达不到本实施方案要求的地(市)、县提出整改要求,并视情通报全区。

七、保障措施

建立草原生态保护补助奖励机制涉及面广、参与部门多、协调任务重,事关长远。地方各级政府必须高度重视,切实加强组织领导,搞好工作协调,建立健全各项管理制度,落实监管责任,全力推动工作开展,把这一民生政策落到实处。

(一)建立机制,加强管理。

1.建立目标考核责任制。

各地(市)、县、乡(镇)要将草原生态保护补助奖励机制工作纳入年度经济社会发展目标考核范畴,建立健全目标考核责任体系,对自治区下达的各项任务指标进行量化考核。各地(市)、县建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组组长是第一责任人,对工作负总责。各级建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室须抽调得力人员,专职负责此项工作,充实工作队伍,完善工作制度,明确工作要求,按计划、有步骤地组织实施;对政策实施过程中出现的重大问题、建议和意见,要及时上报。

2.建立责任追究制。

各地(市)行署(人民政府)与县人民政府、各县人民政府与乡(镇)人民政府、各乡(镇)人民政府与村委会、各村委会与牧户要逐级签订禁牧、草畜平衡责任书,明确责任、权利与义务,调动牧民保护和建设草原的积极性。对发生偷牧或强行放牧等违反责任书规定的牧户,要取消禁牧补助资格。对不执行草畜平衡规定的牧户,要依照村规民约有关规定进行约束。

3.建立信息公示制。对牧户草原承包面积、牲畜数量、禁牧面积、草畜平衡奖励面积、补助奖励情况等,每户建立登记卡,并在村委会、全村牧户之间进行公示,自觉接受社会和群众的监督,加强牧户间相互监督,确保信息准确可靠、真实有效。

(二)健全制度,强化监督。

1.建立草原监督管护制度。

各级地 (市) 要严格按照自治区制订的《西藏自治区草畜平衡管理办法》和《西藏自治区天然草原监督员管理办法》规定,高度重视草原监理和管护队伍建设,充分保障监管经费,依法加强对草原的保护、建设和合理利用。建立健全草原监理机构,完善草原监督管理手段,提高人员素质和执法水平。建立健全草原监督管护网络,设立村级天然草原监督员,对禁牧草原进行监管、对草畜平衡情况进行核查,确保草原“禁得住”、牲畜“减得下”。要发挥牧户作为草原经营者、使用者和直接收益者对天然草原监督管护的主导作用。全区在草原生态保护补助奖励机制实施区域内选聘村级天然草原监督员。对监督到位、工作尽责、确保监督区域内禁牧、草畜平衡相关考核措施到位的天然草原监督员,视情况年末从限定最高补贴金额后的结余补助奖励资金中兑现监督补助奖励资金,每人每年5400元。村天然草原监督员在村委会统一组织下组成草管组,负责对禁牧草场和草畜平衡进行监督和管护。天然草原监督员实行定期选聘轮换制度和相邻村交叉监督检查制度。地(市)、县在设定天然草原监督员时,要充分考虑草原面积、牲畜总量以及禁牧、草畜平衡任务等重要因素,不允许搞“一刀切”。

2.规范资金管理使用机制。

自治区制订《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》,规范资金的统筹使用。按照“权责对应、钱随事转”的原则,将草原生态保护补助奖励资金使用范围、分配、拨付、兑现等环节以制度形式确定下来,对资金严格实行“专户、专账、专人”管理,对牧户资金的兑现和发放采取报账支付、基层发放登记、公开发放等形式,保证资金专款专用,确保直补落实到户。

3.建立绩效考核和奖励制度。

自治区制订《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法(试行)》,实行目标、任务、责任、资金“四到位”,每年开展综合考评。安排一定的奖励资金,对工作突出、成效显著的地(市)、县给予奖励;对完不成目标任务、工作开展不力的地(市)、县予以通报批评。

4.建立信息报送制度。

建立草原生态保护补助奖励机制的地(市)、县,每月至少向上级建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室报送1期信息、简报,每个季度末报工作小结,12月20日前报年度工作总结。信息、简报、工作小结、工作总结报送情况纳入综合考评办法进行考核。

(三)夯实基础,促进工作。

1.深入推进草场承包到户工作。

在巩固草场承包到户工作的基础上,深入推进夏秋草场承包工作。要准确核定每户草场承包面积,准确界定四至经纬,科学核定载畜量。按照依法自愿有偿的原则,稳妥开展草场承包经营权流转。

2.积极开展全区草地资源普查。

为准确掌握我区草地资源状况,更好地促进草原生态保护补助奖励机制政策的实施,自治区计划利用3年左右时间对全区草原进行全面普查,并将于今年7月中旬开展草原普查野外调查工作,请全区各级农牧部门做好配合。

3.稳妥开展牧区劳动力转移工作。

进一步提高牧民子女入学率,增加就业机会,促进牧区人口自然转移。进一步加强牧民技能培训,实现转移就业,减少依靠草原牲畜生活的群体,降低草原人为影响,促进草原生态恢复和牧民增收。


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