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西藏自治区人民政府贯彻国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管意见的实施意见

各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:

为进一步推进政府职能转变,深化商事制度改革,强化“先照后证”改革后事中事后监管,维护公平竞争的市场秩序,根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号,以下简称 《意见》)要求,结合我区实际,现提出如下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和中央第六次西藏工作座谈会精神,坚持党的治藏方略,围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,进一步推进商事制度改革,促进大众创业、万众创新,转变市场监管理念,明确监管职责,创新监管方式,构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制,维护公平竞争的市场秩序,促进西藏经济社会长足发展和长治久安。

(二)基本原则。

坚持职责法定、依法行政。运用法治思维和法治方式履行监管职责,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,明确“照后证前”监管责任,厘清各部门市场监管职责,推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化,提升依法行政的能力和水平。

坚持信用约束、联合惩戒。加快建设全区统一的信用信息共享互换平台和企业信用信息公示系统,推进部门、行业间信用信息互联共享。构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度,形成“一处违法、处处受限”的信用约束机制。

坚持齐抓共管、协同监管。建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制,实现各部门间依法履职信息的互联互通、联动响应,形成分工明确、相互配合、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局,切实增强监管合力,提升监管效能。

坚持行业自律、社会共治。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用和社会公众的监督作用,公示评判企业信用,健全社会监督机制,保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权,构建市场主体自治、行业自律、政府监管、社会监督的社会共治格局,推动市场主体自我约束、诚信经营。

二、明确监管重点

注册登记和信息公示方面。不履行诚信义务,隐瞒事实真相,提供虚假材料进行登记注册;不按时报告信息和公示虚假信息等。

行政审批许可方面。不履行诚信义务,隐瞒事实真相,提供虚假材料骗取行政许可等有关证件;违法转让买卖行政许可等证件。

生产经营活动方面。无证无照经营,垄断及不正当竞争,制售假冒伪劣和违禁品,不合格食品药品,各种欺诈和违约侵权行为,造谣传谣扰乱市场秩序等。

违反国家和自治区有关技术法规、政策规定,造成产品和服务质量不合格,或者危害国家安全、生态环境和公共安全等。

涉及税务、金融、物价、进出口、检验检疫、新业态等方面的违法违规行为。

三、严格执行行政审批规定

(三)严格保留的行政审批事项管理。工商部门要严格按照行政审批目录实施审批,对国家法律法规和国务院决定保留的前置审批事项,严格审查把关,凭相关审批部门的许可文件、证件,依法向经营者核发营业执照;对于国家法律法规和国务院决定改为登记后置审批的行政审批事项,一律不再作为登记前置,经营者可直接向工商部门申请登记注册,然后再到有关部门办理行政许可等证件。各审批部门要优化审批流程,缩短审批时限,提高审批效率;规范审批行为,制定审批标准,推行网上审批,取消重复、形式化审批手续,对审批标准和受理、审核、批准等审批信息通过互联网向社会公示,及时发现和纠正违规审批行为。各地各部门要健全对行政审批的监督制约机制,提高政府管理科学化、规范化水平。

(四)加强下放、转移和取消的行政审批事项管理。对国务院确定取消和下放的行政审批事项,各有关部门要认真落实到位,做好取消下放事项的衔接工作,及时清理修改有关规章和规范性文件,切实加强事中事后监管。对取消的项目,不得以备案、核准等形式继续变相实施行政审批。对下放的项目,认真研究承接配套方案,切实做好承接工作,确保审批工作顺利衔接。对移交行业协会等社会组织管理的项目,要加强对行业组织的指导、监督,促进行业规范自律管理。

(五)加强前置审批事项目录动态管理。工商部门负责公布我区工商登记前置审批事项目录。法律、行政法规、国务院或自治区决定新增前置审批事项和后置审批事项、取消行政审批事项、将前置审批事项改为后置审批事项的,实施审批的相关部门应及时通知工商部门对目录进行更新,并向社会公布,方便企业、群众办事和监督。除法律、行政法规、国务院和自治区决定外,各地各部门一律不得新设定工商登记前置审批事项或者后置审批事项,也不得通过备案等方式实施变相前置或后置审批。

(六)适时推进市场准入负面清单制度。实行市场准入负面清单制度,事关建设法治营商环境,事关构建开放型经济新体制。发展改革委、商务厅、工商局等部门要认真调查研究,按照国务院统一部署,适时建立市场准入负面清单制度。对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;对限制准入事项,或由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

四、明确监管职责

按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,各有关部门要切实履行市场监管职责,加强“先照后证”改革后的事中事后监管,防止出现监管盲区。

(七)工商行政管理部门负责营业执照颁发的事中事后监管,查处取缔无照经营,履行“双告知”职责。在办理登记注册时,工商部门要根据省级人民政府公布的工商登记后置审批目录,告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门,并由申请人书面承诺在取得审批前不得擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后,运用信息化手段,将市场主体登记注册信息及时告知许可审批部门,并将登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布。相关审批部门或行业主管部门接到信息后,及时查询,督促市场主体办理许可证,并根据职责做好后续监管工作。

(八)许可审批部门负责许可事项实施中的事中事后监管。对依照法律法规应当取得许可证或其他批准文件而未取得、擅自从事经营活动的行为依法进行查处;对被依法注销许可证或其他批准文件,以及有效期满未按规定重新办理审批手续,擅自从事经营活动的行为依法进行查处。

(九)行业主管部门负责取消的行政审批事项监管工作。主要对取消审批后仍需监管的事项,对原行政相对人提供的服务和产品质量是否符合行业标准、是否存在垄断和不正当竞争等违法行为以及信息公开情况等进行监管。

(十)其他审批发证部门负责下放、转移行政审批事项后续监管工作。主要对承接的社会组织资质条件、工作质量绩效、收费行为、信息公开、建立内部和行业自律管理机制以及开展活动情况等进行监管。

(十一)机构编制部门负责督促指导行政机关制定具体监管办法,牵头对行政机关监管工作进行专项督查。

(十二)法制部门负责对行政机关制定的具体监管办法进行合法性审查;规范监管执法行为,对各级行政机关行政审批事项事中事后监管执法行为进行监督检查。

(十三)审计部门负责加强对政策落实情况的跟踪审计,加强对设置许可项目、履行法定监管职责等方面的审计。

(十四)民政部门负责牵头构建社会组织综合监管体系,引导社会组织建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、自律保障等机制。

(十五)财政部门负责对行政机关行政审批事项取消和调整后,执行有关财税政策、财政资金使用情况的监督;对社会组织会计行为进行监督;加强财政预算、财政收支管理、购买服务等方面的监督指导。

(十六)物价部门负责规范各类价格和收费行为,查处违法收费和价格违法、价格垄断等行为。

(十七)政务服务管理机构负责网上政务服务平台的建设及运行维护,负责对行政审批事项办理的全程监管。

五、监管措施

(十八)坚持依法行政,加强和改进行政监管。

加大日常监管力度。大力推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制,建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库,通过摇号等方式,从市场主体名录库中随机抽取检查对象,从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。建立科学、规范的责任追溯制度、经营异常名录和违法经营者黑名单制度。完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,制定完善食品药品日常监管制度、重点工业产品质量追踪监督目录制度、安全生产监督检查制度、环境影响评价制度,提高监管水平。建立以重点产品日常抽查为主、节令产品专项抽查、风险产品随机抽查为补充的抽查制度,按照法定抽查比例,扩大抽查覆盖面,及时公开抽查和依法处理的结果。注重抽查的科学性、有效性和系统性,并与信用记录、联合惩戒相衔接。

加强监管风险监测防范。充分运用大数据、物联网等现代信息技术,整合抽查、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息,加强对市场行为的风险监测分析,增强监测和预判能力,主动发现违法违规线索,开展跟踪检查和专项整治,提高监管的针对性和有效性。加快建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警制度、风险管理防控联动机制,完善区域产品质量和生产安全风险警示制度,重点加强对发生事故率高、损失重大的环节和领域的监管,提高发现问题和防范化解区域性、行业性和系统性风险的能力,做到早发现、早预警。

充分运用大数据加强市场监管。坚持以社会信用体系建设和政府信息公开、部门监管信息互联互通为抓手,充分运用大数据、云计算等现代信息技术,构建大数据监管模型,加强对市场主体的事中事后监管。综合运用移动执法、电子案卷等手段,提高执法效能。加快利用物联网、射频识别等信息技术,建立产品质量溯源管理制度,形成“来源可查、去向可追、监督留痕、责任可究”的完整信息链条,实现数据一个库、监管一张网、管理一条线的信息化监管目标。加强对电子商务领域的市场监管,推行网络经营者身份标识制度,保障网上支付安全。

严格依法行政。各级行政机关要按照自治区人民政府公布的权力清单,依法履行监管职责,做到“法定职责必须为”。加大行政执法力度,强化制度建设,细化行政执法程序,规范执法行为,落实行政执法责任制,完善市场监管规范性文件合法性审查机制,健全法规、规章和规范性文件备案审查制度。凡发现行政相对人已不具备从事行政审批事项活动条件的,能整改的,责令限期整改;不能整改或者未按期整改到位的,依法进行处理;对于违反法律法规禁止性规定的市场主体以及达不到节能环保、安全生产、生命健康安全、食品药品质量和工程质量等强制性标准的市场主体,依法予以取缔,吊销相关证照,并依法对相关责任人和从业人员作出处理,列入经营异常名录或者黑名单。

(十九)执行失信联合惩戒制度,强化信用监管。

建立联合惩戒机制。认真贯彻执行国家发展改革委等部门联合印发的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》。统一协同监管和联合惩戒的范围,对违法失信企业的当事人采取市场准入和任职资格限制。工商部门要责令当事人限期办理变更、注销登记,直至吊销营业执照。行业审批部门要对当事人实施行政处罚或撤销、吊销、注销其许可证,强制其退出市场。

推进协同监管。按照《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》要求,工商与行业审批部门之间要在登记注册、行政许可、行政处罚、案件线索等方面实现信息真实即时互联互通,依法对存在经营异常和严重违法失信行为的当事人在18类经营(动态管理)方面采取一种或多种惩戒措施,确保联合惩戒有效实施,实现“一处违法、处处受限”的目标。

加快信用信息平台建设。要加大投入力度,加快建设企业信用信息公示“全国一张网”,建立社会法人、市场主体信用基础数据库,完善市场主体信用信息记录、归集和共享交换机制。逐步建立包括国家安全、金融保险、工商登记、税费缴纳、社保缴费、劳动保障、安全生产、环境保护、投资融资、商贸物流、进出口等所有信用信息类别、覆盖全部信用主体的统一信用信息库和共享平台,形成全区统一、互联互通、资源共享的市场主体信用信息公示系统。区直各部门于2016年年底前,完成信用信息库和平台建设工作。

推进信息公示和共享。在保护涉及国家安全、公共安全、商业秘密和个人隐私等信息的基础上,做好信息公示互通工作。工商部门要通过企业信用信息公示系统,认真履行公示市场主体信息的法定职责,督促市场主体履行信息公示义务。法院、公安、税务、金融、交通运输、质监、安全监管、统计、消防、人防等有关部门要通过企业信用信息公示系统、“信用中国 ・西藏”网站向社会公示行政许可、行政处罚等信息,依法使各类市场主体的信用状况透明、可核查。积极构建双向告知机制、数据对比机制,把握监管风险点,将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度有机贯通,支撑事中事后监管。2016年年底前,各地(市)行署(人民政府)要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。

完善信用管理制度。建立市场主体守信激励、失信惩戒机制,加大信用约束力度。建立健全并严格执行经营异常名录和黑名单制度,依法公示失信企业名单。在行政管理和市场监管的重点领域和关键环节,推行信用承诺、信用报告、信用审查制度,推动各级政府部门在行政许可、投资融资、招标投标、政府采购、财政资金安排、取得政府土地供应、进出口、出入境、工程建设、国有资产转让、公共资源交易、获得荣誉、日常监管和周期性检验等方面必须应用信用信息。按照区域的重要性、行业的风险度、主体的诚信度等不同指标划分不同的类别和等级,建立健全信用分类、分级动态监管机制,打牢联合惩戒的基础,实现事中事后监管制度全覆盖。

培育发展信用服务业。鼓励发展信用咨询、信用征集、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业。鼓励支持征信机构与政府部门、企事业单位、社会组织等深入合作,依法开展征信业务。对符合条件的信用服务机构,按有关规定享受国家和自治区关于现代服务业和高新技术产业的各项优惠政策。加强信用服务市场监管,提高信用服务行业的市场公信力和社会影响力。积极稳妥推进政府向信用服务机构购买服务,建立起全面覆盖经济社会各领域、各环节的市场主体信用记录,为信用监管提供可靠保证。

(二十)培育规范行业协会商会和中介组织,推动行业自律。

落实企业主体责任。严格执行《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号),督促引导企业通过信用信息公示系统,依法公示企业相关信息,提高市场主体经营活动的透明度。积极引导督促市场主体落实主体责任,在安全生产、质量管理、市场营销、售后服务等各方面履行法定义务,承担社会责任,诚信合法经营。督促企业建立健全诚信守法经营制度,严于律己,严格防控失信违法行为的发生,真正把主体责任落到实处。

发挥行业协会商会作用。充分发挥行业协会商会对促进行业规范发展的重要作用,推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准,参与制定行业规划、政策法规。建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制。发挥行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。支持行业协会商会开展行业信用评价工作,建立健全企业信用档案,完善行业信用体系。采取政府购买服务等方式,委托行业协会商会开展信用评价、咨询服务、法律培训、监管效果评估,推进监管执法和行业自律的良性互动。

发挥市场中介组织的监管作用。鼓励律师事务所、会计师事务所、认证机构、公证机构等专业服务机构发挥专门知识和专业技能优势,对市场主体及其行为进行相关领域的指导、咨询和监督。鼓励和支持中介机构开展对市场主体信用评级,为政府和相关公众了解市场主体提供参考。加强中介服务机构管理,规范服务行为,细化服务项目,优化服务流程,促进中介服务市场健康发展。

强化行业协会商会自律。加强行业协会商会组织管理,规范行业协会商会组织行为,引导行业协会商会依法开展活动。健全行业协会商会管理制度,完善法人治理结构,建立评级机制和执业检查制度。出台行业协会商会组织监管意见,对行业组织的设立、运行、管理进行系统规范,做到有法可循、违法必究。行业协会商会组织要带头遵纪守法、诚信经营,接受会员监督和第三方审计监督。

(二十一)完善社会监督体制,形成社会共治格局。

推进政务信息公开透明。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。通过政务信息公开和社会信息资源共享开放,加大信息公开力度,提高行政机关职能、权力运行的透明度,为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对市场主体的监督创造条件。充分利用政府门户网站、网上办事大厅等线上平台,全面公开行政审批事项办理环节和要素,及时公布行政机关职能和权力清单,保障社会公众的知情权和监督权。

畅通公众参与监督渠道。建立公众举报受理网上平台,畅通涉及监管服务的“123”系列投诉举报热线,鼓励社会公众通过互联网、举报电话、投诉信箱等渠道反映企业在产品和服务质量、违法经营等方面的问题,引导社会力量广泛参与对市场主体的监督管理,形成监管合力。

创新公众参与监督方式。完善公众投诉受理和督办机制,设立互动式市场监管信息反馈平台,及时受理并依法处置社会公众的投诉,将各类市场行为置于全社会的公开监督之下,更好地维护市场秩序。健全公众参与监督的激励机制,依法为举报人保密,完善有奖举报制度。

充分发挥公众和舆论的监督作用。充分发挥消费者组织调处消费纠纷的作用,提升维权成效。受理群众消费维权方面的来信来访,依法及时处理。强化舆论监督,曝光典型案件,震慑违法犯罪行为,提高公众认知和防范能力。新闻媒体要严守职业道德,把握正确导向,严禁各类新闻媒体恶意中伤生产经营者、误导欺骗消费者的行为。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题,要认真调查核实,及时依法处理,并依法向社会公布处理结果。

六、保障机制

加强组织领导。各级行政机关是“先照后证”改革后加强事中事后监管的责任主体,主要领导是第一责任人,分管领导是主要责任人,从事日常监管的工作人员为直接责任人。各级各部门要高度重视,把加强“先照后证”改革后事中事后监管工作列入重要议事日程,切实加强组织领导,调整充实监管力量,依法履行职责,认真抓好贯彻落实。区直各部门于2016年5月底前,制定完成部门加强事中事后监管工作方案。各地(市)、县(区)要结合实际,制定出台“先照后证”改革后加强事中事后监管的具体措施,落实和强化监管责任,确保各项监管措施落到实处。

加快法规和制度建设。按照全面推进依法行政的要求,各有关部门要加强和改进立法立规工作,加快构建结构合理、科学高效的配套监管制度体系。根据取消和下放行政审批项目和市场变化情况,对加强后续监管措施涉及的法规、规章和规范性文件,及时提出立、改、废建议。各有关部门要对相关行政审批事项逐项制定具体的监管制度,明确监管对象、内容、方式和措施等。完善市场监管规范性文件合法性审查机制,健全地方性法规、政府规章和规范性文件备案审查制度。健全行政复议案件审理机制,完善政务公开、行政赔偿和行政补偿等制度,切实提高政府的执行力和公信力。

加强执法监管体系建设。按照职责法定、分工合作、提高效率的原则,探索推进统一市场监管和综合执法模式,配强执法力量,加强执法联动,推动执法力量重心下移,提升基层市场监管能力。审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后,要牵头负责查处。各部门在执法过程中发现违法违规行为线索,属于其他部门监管职责的,应及时告知相关部门。健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立有关监管部门、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送机制,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

加强经费保障。加强事中事后监管,根本在于人才培训,关键在信息化建设,重点在改善执法装备条件。各级财政部门要充分认识“先照后证”改革后加强事中事后监管的重要意义,增强做好经费保障工作的自觉性和责任感,将事中事后监管经费纳入同级财政保障范围,保证监管工作的需要。各有关部门要建立健全经费使用管理制度,将有限资金用在刀刃上,提高监管执法效能。

强化监督检查。工商部门会同编办、监察、审计部门将“先照后证”改革后加强事中事后监管工作纳入对各级政府部门的考核管理,负责对本实施意见落实工作的统筹协调、跟踪了解和督促检查,确保监管工作平稳有序。建立健全行政执法责任追究制度和行政审批效能监督制度,综合运用监察、审计、督查、行政复议等方式,加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管、失职渎职等违法违规行为的监督。因过错导致监管不到位造成食品药品安全、生态环境安全、生产安全、生命健康安全、金融监管等领域事故的,要倒查追责,做到有案必查,有错必究,有责必追。

附件:

1.法律法规 国务院明确的工商登记前置审批事项目录

2.工商登记后置审批事项和审批监管部门目录

3.工商登记(变更、注销)前置审批事项目录

   西藏自治区人民政府办公厅秘书处                                         2016年3月15日印发

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