西藏自治区地处我国西南边陲，青藏高原的西南部。全区国土面积120多万平方公里，辖5个地级市、2个地区，74个县（区），全区是以藏族为主的多民族聚居的重要民族地区。平均海拔在4000米以上，是青藏高原的主体部分，有“世界屋脊”之称。气候独特而复杂多样，具有西北严寒、东南温暖湿润的特点，呈东南向西北的带状分布。

西藏河流水系发达、湖泊众多、冰川发育。全区多年平均水资源总量4394亿立方米，约占全国河川径流量的16.50%，冰川融水是西藏河流、湖泊的重要补给源。境内流域面积大于1000平方公里的河流有331条，湖泊面积大于1平方公里的湖泊有808个，是我国跨国河流分布最多的一个省（区），素有“江河源”、“生态源”和“亚洲水塔”之称，是我国重要水源涵养区，是维系高原生态系统、生物多样性及周边地区生态平衡的安全屏障。

截止到2015年底，全区常住人口323.97万人，其中城镇人口89.87万人，乡村人口234.10万人。2015年地区生产总值为1026.39亿元，第一产业增加值为96.89亿元、第二产业增加值为376.19亿元、第三产业增加值为553.31亿元。人均地区生产总值31999元，城镇居民人均可支配收入25457元，农村居民人均可支配收入8244元。耕地总面积664.45万亩，其中农田有效灌溉面积345万亩，占总耕地面积的52%。

在党中央、国务院的亲切关怀下，在水利部等国家有关部门的大力支持下，在西藏自治区党委、政府的坚强领导下，在全国的大力援助和全区人民的共同努力下，西藏水利发展取得了长足进步。“十二五”时期是西藏水利发展史上资金投入最大、建设成效最好、行业能力提升最快、农牧民群众受益最多的5年，也是水利对全区经济社会发展的支撑和保障能力提高最快的时期。

广袤的国土和特殊的高原气候塑造了西藏独有的资源环境与生态条件，西藏水利发展起步晚、起点低、底子薄，与西藏经济社会发展和长治久安的要求相比，目前仍处于“夯实基础，归还欠账，提质增效，奋力赶追”的发展阶段，在水资源、水安全、水环境、水生态等方面仍存在亟待解决的问题，与实现西藏坚定不移推进跨越式发展、一道全面建成小康社会、加快建设生态文明等对水利的要求相比，还存在较大差距。

“十三五”时期是西藏打好脱贫攻坚战、如期实现全面建成小康社会的决胜阶段，是加快生态功能建设、增强自我发展能力的重要阶段，是保持持续稳定和全面稳定、走向长治久安的关键阶段，也是全面夯实基层基础的强化阶段。西藏水利改革发展全面深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话及中央第六次西藏工作座谈会精神，坚持党的治藏方略，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，把保障改善民生和凝聚人心作为西藏水利发展的出发点和落脚点，坚持生态保护第一，开发建设与生态保护相结合，加快水利基础设施建设，提升西藏自我发展能力，改善基本公共服务水平，全面提升水利保障能力，切实解决西藏广大农牧民最关心的吃水、用电、灌溉和防洪保安等问题，为西藏实现与全国人民一道全面建成小康社会，促进西藏长足发展和长治久安，筑牢国家安全屏障和生态安全屏障提供有力的支撑和保障。

按照国家关于“十三五”规划编制工作的总体部署和水利部、西藏自治区人民政府关于“十三五”规划编制的总体要求，西藏自治区水利厅、水利部水利水电规划设计总院在深入实地调研、充分听取各方意见的基础上，全面总结评估西藏自治区“十二五”时期水利发展规划执行情况，认真分析西藏水利改革发展面临的形势，深入开展重点项目论证和筛选，研究提出了今后五年西藏水利改革发展的总体思路、发展目标、主要任务、总体布局和保障措施，编制完成了《西藏自治区水利改革发展“十三五”规划》。

一、水利发展现状

（一）水利基本特点

西藏自治区特殊的地理位置、多种多样的自然地形地貌、气候条件、自然资源以及经济社会发展水平决定了西藏特殊的水利特点：

1.水资源丰富，时空分布不均，开发利用困难。西藏多年平均水资源总量4394亿立方米，占全国水资源总量的16.50%，人均水资源量达13.6万立方米。降水量年际变化较小，但年内变化大，降水主要集中在6～9月，约占全年降水量的80%，降水主要集中在藏东南、藏南等区域，藏西、藏北地区降水稀少。西藏土地资源少，土层薄瘠，60%的区域处在干旱、半干旱、少雨缺水地带，丰富的水资源赋存在深谷处，水低田高，水资源开发利用难度大。

2.河湖众多，人口居住分散，水利基础设施需求特殊。西藏是我国河流分布最多的省（区），人口密度小，农牧民居住分散，保障农村居民饮用水安全和防洪安全需求特殊；加之受气候、地势、水源等条件的限制，成片的耕地面积较少，满足高原特色农产品基地灌溉条件有限，对水利基础设施需求特殊。

3.生态环境脆弱，自我恢复能力弱，保护治理任务艰巨。西藏地处高原，生态环境十分脆弱，受全球气候变化和人类活动影响敏感，极易形成水土流失等环境问题和冰湖溃决等自然灾害隐患，生态环境一旦破坏极难修复，自我修复能力弱，保护治理任务艰巨。

4.边境线长，跨界河流多，水安全战略地位高。西藏边境线长达4000多公里，涉及墨脱等21个县，分布有雅鲁藏布江、怒江、朗钦藏布等59条跨国河流，是亚洲重要的江河源区和我国水资源安全战略基地，也是面向南亚开放的通道。加快边境地区水利建设，合理开发利用跨界河流水资源，关系国家水安全和发展全局。

5.贫困人口多，贫困面广，水利脱贫攻坚任务艰巨。西藏作为我国唯一的集中连片贫困地区，生存环境恶劣，生产生活条件差，困难群众多，呈现出大分散小集中、贫困程度深、致贫原因复杂、返贫率高、脱贫难度大的特征，水利脱贫攻坚任务繁重。

（二）水利建设成就

西藏和平解放以来，在党中央、国务院的亲切关怀下，在国家有关部委的大力支持下，在自治区党委、政府的坚强领导下，在全国的大力援助和全区人民的共同努力下，西藏水利取得了长足进展。特别是中央第四次、第五次、第六次西藏工作座谈会和中央水利工作会议召开后，西藏水利抢抓机遇，加快水利基础设施建设，积极深化水利改革，水利事业得到蓬勃发展，为西藏经济社会跨越式发展和长治久安提供了坚实的支撑和水利保障。

到2015年底，全区建成4座大型水库，5座中型水库，总库容24.4亿立方米，兴利库容11.3亿立方米，建成满拉、墨达、雅砻3个大型灌区及重点中小灌区，农田有效灌溉面积达到345万亩，建成灌溉饲草料地面积18万亩；基本解决了245万农村居民、学校师生和寺庙僧尼的饮水安全问题；农村水电装机容量达到24.33万千瓦，解决了14.97万户、76.57万人的用电问题；建成3087公里防洪堤，有效保护人民群众生命财产安全；累计完成63座病险水库除险加固，恢复库容10.82亿立方米；累计治理0.77万平方公里水土流失面积。全区总供水量达到30.81亿立方米，其中地表水蓄、引、提水工程分别为2.84亿立方米、23.71亿立方米、1.16亿立方米，地下水3.10亿立方米。

“十二五”时期是西藏水利发展史上资金投入最大、建设成效最好、行业能力提升最快、农牧民群众受益最多的5年，也是水利对全区经济社会发展的支撑和保障能力提高最快的时期。主要表现在以下几个方面：

1．规划指标完成最好

规划的19项主要任务中，旁多水利枢纽、农村安全饮水工程、小型农田水利、山南江北灌区、水文站网与防汛抗旱指挥系统、水土流失治理、寺庙通水等规划建设任务基本完成，拉洛水利枢纽及配套灌区工程、中型水库水源工程等任务正在有序开展。规划确定的10项指标中有8项超额完成或完成，2项基本完成，详见表1。

表1                       “十二五”时期水利发展规划主要指标完成情况

2．惠及民生的水利建设成效显著

“十二五”期间，西藏水利在惠及民生的供水、供电、灌溉等方面成效显著，是民生水利发展最快的五年。完成规划内农村居民和学校师生饮水安全工程的建设任务，实施了寺庙通水工程。完成34个城市饮用水水源地建设。农田水利建设取得较快发展，通过开展小型农田水利、重点灌区续建配套与节水改造等项目，新增和改善农田灌溉面积149.89万亩，新增林草地灌溉面积51.03万亩（灌溉饲草料地9.07万亩、草场和林地41.96万亩），改善林草地灌溉面积39.01万亩，灌溉水利用系数达到0.414。开工建设78座农村水电站，新增水电装机容量7.69万千瓦，解决和改善约8.79万户、42.39万人的用电问题，农村电力人口覆盖率达到95%。完成23座小型病险水库除险加固任务，恢复水库库容1345万立方米。

3．骨干工程建设取得重大进展

“十二五”期间重点建设了一批骨干水利工程，对拉动地方经济发展和提高供水、灌溉、防洪保安等保障能力发挥了重要作用。旁多水利枢纽主体工程基本建成并发挥效益；继续实施了山南江北灌区、“一江两河”流域综合开发治理；开工建设拉洛水利枢纽及配套灌区、雅砻和恰央水库、尼洋河综合治理与保护等工程；湘河水利枢纽、卓于、仁多等中型水库前期工作扎实推进。

4．防灾减灾能力得到显著提升

开展了雅鲁藏布江干流及重要支流、怒江（伊洛瓦底江）、噶尔河、通天河、措勤河5条河流和90条中小河流重要河段治理，实施了34个县城防洪工程建设，综合治理河长达1250公里，建成防洪堤1374公里，保护87万余人的生命财产安全，完成中小河流水文监测系统等非工程措施建设任务。在70个县开展了山洪灾害防治项目建设，初步建成山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，完成2条重点山洪沟防洪治理，初步构成了非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系。对“9·18”、“4·25”等地震灾害进行应急处置。实施了国家防汛抗旱指挥系统二期工程。主要河流和中小河流重点河段的防洪能力得到提高，水文预报和山洪灾害的预警预报能力增强，防灾减灾能力和应急处置能力得到显著提升。

5．水生态文明建设稳步推进

建成茶巴朗小流域综合治理水土保持国家级示范园区，实施登木河等水土流失综合治理项目，治理545平方公里水土流失面积。建成1个自治区级水土保持监测总站、7个地（市）级水土保持监测分站、28个县（区）级水土保持监测站及32个水土保持监测点。实施噶尔县、八宿县等灌溉饲草料地建设，新增灌溉饲草料地面积9.07万亩，有效促进草原生态保护。开工建设吉隆口岸电站小水电代燃料项目。积极保护河湖水生态环境，重要江河湖泊水功能区主要水质指标达标率达到96.6%。启动了水生态补偿试点工作。

6．水利行业能力快速提升

编制完成《西藏自治区水中长期供求规划》、《西藏自治区水土保持规划（2016～2030）》、《西藏自治区水资源保护规划》等重要规划，完成或开展了雅鲁藏布江、怒江等一批重要江河的流域综合规划，同时开展了多雄藏布等44条中小河流流域综合规划编制工作。水利管理机构与技术咨询、基层水利服务体系进一步完善；通过引进各类水利人才、人才培训与交流、人才援藏机制等方式充实了水利人才队伍；成立了西藏自治区水利电力规划勘测设计研究院、拉洛水利枢纽管理局、7地（市）水文分局等单位；招录机关、事业及企业单位工作人员500余人，引进水利人才40余人；通过大规模水利建设和一批水利项目的投入运行，西藏水利队伍的管理水平、技术能力得到了大幅度提高；建设了一批水文水资源、水土保持等信息监测站点，水利信息化程度和管理水平得到显著提升。

7．水利改革迈出重要步伐

“十二五”时期是西藏水利改革的起步阶段，在水利体制机制改革的道路上进行了积极探索，取得了可喜的进步。出台计提15%土地出让收益用于农田水利建设、农村水利建设信贷资金享受“三农”优惠政策、援藏资金向农牧区水利倾斜等一系列政策措施。积极实行最严格的水资源管理制度，出台了区、地（市）《实行最严格水资源管理制度考核办法》和《重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和限制排放控制方案》，建立健全了区、地（市）、县（区）“三条红线”水资源管理指标体系。严格执行建设项目水资源论证和取水许可制度，加大水资源有偿使用力度。在重点流域开展了洪水风险图编制工作。完成日喀则市桑珠孜区节水型社会建设试点工作。完善政策制度与法规等，出台了《西藏自治区实施<中华人民共和国水法>办法》、《西藏自治区实施<中华人民共和国水土保持法>办法》、《西藏自治区水土保持设施补偿费、水土流失防治费征收使用管理办法》、《西藏自治区小型水库安全运行管理办法》等水利法规、规章及规范性文件。强化了水行政执法队伍培训。加强水利工程建设管理，出台了《西藏自治区关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》（藏水建〔2012〕65号），完善了区、地（市）两级水利建设管理机构，并在林周县和贡嘎县开展了小型水利工程管理体制改革试点工作。积极探索水利改革创新体制机制，在拉萨市尼木县开展了城乡水务一体化管理体制改革试点工作。

8．水利投资创历史新高

“十二五”时期，西藏水利投资围绕民生水利条件改善、骨干水利工程建设、水生态文明建设、行业能力提升、水利改革管理等方面，加快水利建设和改革步伐。到2015年底，落实水利总投资228亿元，其中中央预算内投资151亿元（含发展改革委西藏专项39亿元，无电地区电力建设46亿元），中央财政投资37亿元，其他资金40亿元。“十二五”时期水利建设总投资是“十一五”时期的3.26倍，是“十五”时期的4.59倍。

专栏1                    “十二五”时期水利发展规划任务执行情况汇总表

（三）存在主要问题

西藏水利建设虽然得到了快速发展，但由于水利起步晚、起点低、底子薄，水利建设仍然滞后，在水资源、水安全、水环境、水生态等方面仍存在一些问题，与全国一道全面建成小康社会、加快生态文明建设等对水利的要求相比，还存在较大差距。

1．城乡供水保障能力有待进一步提高

目前仍有部分农牧民存在饮水水源水量不足、水源变动、夏季牧场缺乏饮水设施以及安全标准低等问题。那曲地区所在地和江达县等4个县城城市饮用水水源地供水设施不配套、未划定水源地保护区，双湖、贡觉等7个县城没有建设集中水源工程，依靠零星、分散的取水设施供水，供水能力不足。已建成的水源地中，大部分水源地未划定保护区，部分水源地未进行水质监测，县级以上城市均为单一水源供水，应对突发事件能力不足。

2．农田水利设施依然薄弱

全区农田有效灌溉面积345万亩，人均拥有灌溉面积不足1.1亩。全区超过一半的灌溉面积集中在“一江两河”河谷地带，其他区域耕地分散、灌溉面积小，灌溉生产条件差。此外，由于灌排设施标准低，田间配套率低，灌溉水利用系数仅为0.414。全区蓄水工程数量少，工程任务单一，调蓄能力不足，工程性缺水问题依然较为突出，农牧业灌溉保证率偏低。

3．河流湖泊治理保护滞后

西藏江河源区是“中华水塔”的核心组成部分，是国家重要的生态安全屏障，但西藏生态环境极为脆弱。全区天然草地总面积13.34亿亩，由于特殊的自然、地理条件和人类活动等因素，现状草场存在局部退化趋势，水土流失治理难度大，加之气候变化、雪线上升、地下水位下降，水生态问题凸显。部分县城、乡镇及人口密集区缺乏防洪保护措施，冰湖灾害、山洪灾害仍然威胁当地人民群众的生活生产安全。

4．骨干水利工程基础设施不足

西藏水资源丰富，但骨干水利工程缺乏。目前仅在雅鲁藏布江支流年楚河、拉萨河、夏布曲建设了满拉、旁多、拉洛具有水资源调蓄功能的大型水利枢纽工程，但雅鲁藏布江干流及重要支流、澜沧江干流等重要河流缺少控制性工程。全区已建水库、塘坝2700多座，总库容仅34亿立方米，江河水资源调控能力严重不足。雅鲁藏布江河谷地带，除已建成的雅砻、满拉、墨达等灌区具备较好灌溉条件外，其他河谷耕地目前仅靠小型分散的引水工程灌溉，缺少骨干水利灌溉控制性工程，灌溉保障程度低。

5．农牧民用电保障程度低

西藏网外15个县人均年用电量只有全国平均水平的41.7%，还有22.68万农牧民群众用电困难。目前小水电站装机容量仅为6.8万千瓦，大部分水电站存在孤网运行或带病运行，同时由于缺乏调蓄能力，冬季径流急剧下降，发电出力严重不足，供电保证率低。

6．边境地区水利建设严重滞后

西藏边境线涉及墨脱等21个县，边境地区分布着珞巴、门巴等人口较少民族，以农牧业为主。由于历史和交通不便等，边境地区水利基础设施建设严重滞后，与全国一道全面建成小康社会的要求相比还存在较大差距。边民用水、用电、灌溉以及防洪保安等存在困难；部分乡镇主要依靠山泉水或支沟简易取水设施解决饮水问题，农田灌溉保证率较低，用电保证程度不高；部分乡镇所在地没有防洪保安措施，中小河流、山洪及冰湖灾害威胁仍然较大。

7．牧区水利建设仍需不断加强

我区主要涉及尼玛县等15个牧业县和24个半农半牧县。由于牧区大部分属高寒高海拔地区，加之牧区水利设施长期投入不足，造成牧区水利发展滞后，水利基础设施薄弱，天然畜牧草场无法抵御自然灾害的袭击，无法摆脱牧业靠天养畜的被动局面，牧区防灾抗灾能力较低，制约区域社会经济发展。

8．行业能力有待进一步提高

水行政执法队伍及能力建设尚需加强，基层水利服务机构不够健全，专业队伍技术人才匮乏，人才引进渠道单一，结构不尽合理，专业水平参差不齐。规划编制工作滞后，前期工作进度有待加快。水资源监控体系尚不完善，水利信息化水平有待进一步提高。水利工程建设能力有待加强，水管理良性运行机制尚未形成。

二、水利发展面临的形势

西藏地处祖国西南边疆，是重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地、重要的“西电东送”接续基地和面向南亚开放的重要通道。中央第六次西藏工作座谈会精神，国家“一带一路”倡议和构建沿边地区开发开放新格局，中央关于全面建成小康社会打赢脱贫攻坚战等都对加快西藏水利发展提出了更高的要求。

（一）经济社会发展对水利的要求

1.坚定不移推进跨越式发展和如期实现与全国一道全面建成小康社会对加快水利发展提出了新要求。“十三五”时期是西藏坚定不移推进跨越式发展的重要阶段，也是与全国一道全面建成小康社会的关键五年，要求西藏充分发挥自身区位优势和资源优势，更加注重改善农牧民群众生活生产条件，更加注重经济社会协调发展，更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平，更加注重保护高原生态环境，实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一。“十三五”期间需要加快推进水利基础设施建设，增强水利在城乡供水安全、防洪安全、生态安全、粮食安全等方面对保持西藏地区国民生产总值两位数增长经济社会发展的支撑和保障能力。

2.促进改善民生和确保社会稳定对加快水利发展提出了新要求。西藏基本公共服务水平接近或达到西部平均水平、维护边疆稳定要求进一步加快推进西藏民生水利发展，切实解决好广大农牧民最关心的吃水、用电、灌溉和防洪安全等问题，补齐农牧区和边境地区水利基础设施的短板，不断提高基本公共服务能力和均等化水平，为确保西藏与全国一道实现全面建成小康社会宏伟目标提供有力的水利支撑和保障。

3.加强国家生态安全屏障建设和增强自身发展能力对加快水利发展提出了新要求。西藏是我国主要江河的发源地和水源涵养区，是维系高原生态系统、生物多样性及周边地区生态平衡的重要屏障，是国家重要的生态安全屏障。要求全面加强水生态文明建设，一是牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把水生态文明建设放在突出地位；二是以实施最严格的水资源管理制度作为重要抓手，正确处理水资源开发利用与节约保护的关系；三是将水资源管理、水环境保护、水生态修复等作为水生态文明的重要建设内容，以水土流失治理、天然湖泊、湿地恢复与保护等措施为重点，加大西藏水生态文明建设力度，促进生态文明与西藏经济、政治、文化、社会的融合。

4.提升水治理能力和水利基本公共服务水平对加快水利发展提出了新要求。西藏水利行业能力与加快水利建设、提升水治理能力的要求有差距。要坚定不移推进跨越式发展，要求全面加强水利行业能力建设，加强水利基础服务机构建设和水利人才培养，提高水利队伍的服务能力；加强水利体制机制改革与法规建设，完善水利发展的基础保障体系；建立完善的水文水资源、水土保持监测站网，建立与之相适应的管理机构，加强资源管控能力；加强水利信息化建设，提升水利的科技水平。

（二）水利发展的有利条件

1.党中央、国务院高度重视西藏工作为西藏水利发展提供了重要的政治保证。2015年8月，中央召开第六次西藏工作座谈会，着眼党和国家工作全局，科学分析了西藏工作面临的形势，深刻阐述了一系列重大理论和实践问题，进一步丰富和发展了党的治藏方略，对新形势下做好西藏工作作出了全面部署，为实现西藏长足发展和长治久安指明了方向和路径。水利是西藏经济社会发展的重要保障，是促进西藏经济社会发展和长治久安的重要基础，是构筑高原生态安全屏障的重要支撑。中央一系列大政方针政策把加快西藏发展摆在突出位置，为西藏水利发展提供了重要的政治保证。

2.中央和自治区高度重视水利工作，为西藏水利发展营造了良好的政策环境。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的印发和中央水利工作会议的召开，进一步明确了水利的战略地位和作用。自治区党委、政府贯彻落实中央的决定，2011年印发了《中共西藏自治区委员会 西藏自治区人民政府关于加快水利改革发展的意见》（藏党发〔2011〕6号），提出了西藏水利发展目标与思路。出台的一系列政策措施，为推进西藏水利跨越式发展提供了政策保障。

3.对口援藏为水利发展提供了有利条件。水利部高度重视水利援藏工作，按照中央提出的“分片负责、对口支援、定期轮换”对口援藏方针，先后召开了七次援藏工作会议，逐步形成经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相结合的水利援藏工作新格局。水利部第七次援藏工作会议，全面部署了水利部援藏工作，从项目、技术、干部人才、对口帮扶等方面给予西藏水利全力支持，为西藏水利发展创造了有利条件。广大农牧民从近年水利发展中得到了实惠，生产生活条件得到了明显的改善和提高，形成了积极支持、广泛参与水利建设的局面，为西藏水利的进一步发展奠定了良好的社会和群众基础。

4.新时期的治水理念为西藏水利发展指明了方向。水利是经济社会发展的基础产业，同时也是历史悠久的传统行业。党的十八大提出了“五位一体”的总体布局，把生态文明建设摆在突出位置，丰富了新时期水利发展的内涵。十八届四中全会提出了“四个全面”的战略布局，五中全会阐述了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，治水理念不断升级完善，为“十三五”时期西藏水利的发展指明了方向。

5.良好的社会环境为水利发展提供了重要保障。当前西藏民族团结和谐，社会持续稳定，为西藏水利发展提供了良好的社会环境。经过多年的水利发展和改革，水利法规制度逐步完善，水利管理能力不断提高，行业能力不断加强，科技创新扎实推进，为西藏水利发展奠定了坚实的基础。西藏水利工作者在长期的治水实践中，积累了丰富的经验，培养和锻练了一批具有一定技术水平和管理水平的人才队伍，为西藏水利加快发展提供了人才保障和技术支持。广大农牧民群众积极支持、广泛参与水利建设，为水利发展奠定了良好的群众基础。

（三）水利发展的主要制约因素

1.自然地理条件独特。西藏地处青藏高原，平均海拔在4000米以上，气候条件复杂多样，山洪、泥石流、风灾、雪灾、霜冻等自然灾害频发。高原地区地广人稀、交通不便、地理条件差、工程分布零散、施工难度大等因素在一定程度上制约了水利工程的建设。

2.高原生态环境脆弱。西藏高原生态环境具有脆弱性特征，对外力作用的响应极为敏感，微小的环境变化可引起生态系统结构与功能的改变，极易导致冻融作用、草地退化、土地沙化、河湖萎缩、湿地退化、冰川退缩、水土流失和环境灾害过程加速等问题。以高山草甸草原为主的地区，土层浅薄，生态系统一旦破坏，很难恢复甚至成为荒漠、裸地。近年来受全球气候变暖影响，加上人为不合理的开发利用，牧区草地不断退化，水土流失依然严重，生态保护任务艰巨。

3.农牧民群众生产生活方式独特。西藏是我国五大牧区之一，全区共有15个牧业县和24个半农半牧县，从事纯牧业和半农半牧生产的农牧民群众约110万人，独特的牧业生产方式，形成了牧业点多、牧业点和定居点分离、冬季作业场和夏季作业场分离的特点，较为固定的农牧民定居点，也形成了规模小而分散的特点，在一定程度上制约了供水、供电、防洪等民生水利工程的建设。

4.地方财力弱，资金配套困难。西藏地广人稀，海拔高，交通条件差，一方面工程建设成本高，所涉及的社会、经济、生态、环境等问题复杂，另一方面西藏底子薄，地方财力弱，资金配套困难，社会融资难度大，主要依靠中央投资，投资来源渠道比较单一等，制约了西藏水利发展。

从经济社会发展对水利的需求上看，西藏水利投资需持续加大，水利对经济社会发展的保障和支撑能力还需不断加强。从面临的任务上看，要在继续加大水利基础设施建设的同时，进一步提高水利行业能力建设，深入推进依法治水。从发展方式上看，要按照中央新时期水利工作方针，加快西藏水利科学发展。从发展阶段上看，“十三五”时期是坚定不移推进西藏水利跨越式发展的关键时期。

三、水利发展总体思路

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神及中央第六次西藏工作座谈会精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持党的治藏方略，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，把保障改善民生和凝聚人心作为西藏水利发展的出发点和落脚点，把生态保护放在突出位置，开发建设与生态保护相结合，加快水利基础设施建设，提升西藏自我发展能力，改善基本公共服务水平，全面提升水利保障能力，切实解决西藏广大农牧民最关心的吃水、用电、灌溉和防洪保安问题，推进精准扶贫脱贫，为西藏实现与全国人民一道奔小康、促进西藏长足发展和长治久安、筑牢国家生态和安全屏障提供有力的水利支撑和保障。

（二）基本原则

1．坚持民生为本，精准脱贫。坚持民生水利建设，彻底解决边境地区、牧区、边远山区等偏远地区农牧民群众的饮水、用电、灌溉、防洪保安等问题，加大农牧区和边境地区的水利基础设施建设，改善当地农牧民生活生产条件，促进群众脱贫致富。

2．坚持保护优先，合理开发。坚持在保护生态环境前提下，按照“确有必要、生态安全、可以持续”的要求，以水生态环境承载力为控制，合理布局和开发利用水土资源，强化水资源节约保护，保障水安全和生态安全。

3．坚持巩固提升，增强保障。坚持水利基础设施建设，继续加大水利建设投入，实施农村饮水安全巩固提升，改善农村生产生活条件，加强水利建设管理，提升自身发展能力，增强水利保障能力，促进跨越式发展。

4．坚持均衡发展，重点突破。坚持主体功能区划和水利发展的区域特点相结合，优化建设布局，加强骨干水利工程建设，在推进核心地区水利发展的同时，均衡提高边境地区和牧区水利发展水平，促进水利基本公共服务均等化。

5．坚持严格管理，协调推动。加强能力建设，强化对河湖生态空间及水资源的管控，落实最严格的水资源管理制度，加强水资源统一管理，推进水务一体化，进一步完善基层水利服务体系。

6．坚持多元协同，合力推进。推进水利体制机制创新，继续发挥政府的主导作用，运用市场机制促进水利发展,统筹发挥对口支援作用，形成治水合力，协同推进西藏水利改革与发展。

（三）发展目标

通过加强水利基础设施建设、强化水利管理、深化水利改革，水利基本公共服务水平明显提升，偏远落后地区饮水、用电、用水、安全等生活生产条件得到显著改善；水利基础设施对核心区的支撑与保障能力大幅提升，自我发展能力显著增强；河湖水文水资源水生态监测能力与管控水平明显提升，水生态环境保护能力显著增强；水利改革与管理取得重大进展，行业能力水平得到明显提升，水利良性发展运行机制逐步建立，全面坚定不移推进西藏跨越式发展，推进精准扶贫脱贫，实现与全国人民一道奔小康目标。具体发展目标如下：

1．供水节水目标。农村饮水安全人口普及率达到99%，农村集中式供水受益人口比例达到80%，新增供水能力5亿立方米；全区用水总量控制在37亿立方米左右，灌溉水有效利用系数达到0.45以上，万元工业增加值用水量比2015年下降25%，万元GDP用水量比2015年下降20%。

2．农村水利建设目标。新增农田有效灌溉面积50万亩，改善灌溉面积70万亩；新增饲草料地和草场灌溉面积45万亩，改善灌溉面积8万亩；新增和改善农村水电装机容量5万千瓦。

3．江河治理与保护目标。拉萨市城市防洪标准达到100年一遇，日喀则等6地（市）防洪标准达到50年一遇，县级城镇防洪标准达到30年一遇，重要乡镇防洪标准达到20年一遇；重要村庄和农田防洪能力得到改善；进一步提高山洪灾害重点区域防御能力，逐步构建非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系；加强危险冰湖灾害治理力度，防洪能力明显增强。

4．高原河湖生态保护目标。新增水土流失综合治理面积1000平方公里。县城以上集中式饮用水水源地水质达标率100%。重要江河湖泊水功能区主要水质达标率达到95%以上。重要水功能区和省界断面水质水量监测体系不断完善。主要水源涵养区、江河源头区、湿地保护区等生态功能区及河湖的水生态环境保护能力得到显著增强。

5．水利改革管理与能力建设目标。河湖及其水资源、水环境、水生态监测与管控能力显著增强，水利发展和良性运行管理体制机制基本形成，水利基层服务体系基本建立，水利公共服务能力显著增强；政府主导、市场配置、对口支援的水利协同发展机制进一步完善；水利人才、科技等行业能力建设显著增强。城镇和工业用水、大型灌区和重点中型灌区农业灌溉用水计量率分别达到75%、50%。

西藏自治区水利改革发展“十三五”规划主要指标详见表2。

表2                          水利改革发展“十三五”规划主要指标

注：1.带[ ]为期末达到数，其余为五年累计数。

（四）总体布局

按照全面建成小康社会的目标和构建四大体系总体要求，围绕国家和西藏主体功能区划格局，根据不同地区水土资源、生态环境承载能力及生态环境保护的要求，针对区域突出的问题，按照“一带三区”，即南部边境带、中部河谷区、东部高山峡谷区和西北部高原脆弱区等四大区域进行水利建设总体布局，总体布局分区情况见表3及西藏水利改革发展“十三五”规划总体布局图。

南部边境带：针对边境地区、边远地区水利基础设施建设滞后、居民生产生活一直处于较低水平等突出问题，围绕稳边固边和构建国家安全屏障对水利发展的要求，以加强边境小水源、小水电、小灌区、小流域治理和小村镇防洪工程等“边境五小”工程建设为重点，提高边境地区水利基本公共服务水平，保证边民“吃得上水、用得上电、种得上田、守得住边”；同时在系统规划的基础上，加强跨境河流水（能）资源的开发利用与保护，促进边境地区经济社会快速发展。

中部河谷区：根据河谷精华区水土资源优越、毗邻经济中心的特点，针对该区骨干工程缺乏、调控能力不高、水土资源开发不均衡、部分河谷地区生态脆弱、水安全保障程度不高等问题，对“一江五河”重点河谷段系统治理、合理开发和有效保护，续建完成拉洛水利枢纽及配套灌区、澎波灌区工程，开工建设湘河水利枢纽及配套灌区、帕孜水利枢纽、桑德水利枢纽及配套灌区、拉萨市城区防洪续建工程等骨干水利工程，增加农牧区农田灌溉面积，提高主要江河防护能力和城镇防御洪水能力以及县城供水保障程度，区域水资源统筹调配和供水能力，水土资源综合生产能力，河湖生态及水资源保护能力；同时加强对已建水利基础设施的升级改造与运行维护，提高水资源利用效率，率先建立较为完善的水利基础设施体系。

东部高山峡谷区：针对山地水土流失和山洪灾害严重，干热河谷缺乏系统治理、工程性缺水突出等问题，加强藏东“三江”的水源涵养和水土保持治理，切实保护“三江”水源与水生态，加强“三江”及其主要支流以及中小河流的综合治理与保护；继续实施尼洋河综合治理与保护工程，提高城镇防洪保障能力，继续开展山洪灾害防治项目建设，提高山洪灾害防御能力；积极推进易贡湖生态修复与综合整治工程前期工作，适时开工建设，改善生态环境；加强城镇供水水源和农村供水水源建设，尽早开工建设宗通卡水利枢纽工程，提高供水保障程度，改善生活生产条件。

西北部高原脆弱区：针对高海拔内流河区生态脆弱，牧区水利基础设施薄弱，抗灾能力低和部分地区缺水少电等问题，围绕建设国家生态安全屏障对水利的新要求，以牧区水利建设为重点，按照集中与分散相结合的方式，建设节水灌溉饲草料地，改良草地灌溉、发展人工种草面积，改善牧民生活生产条件、保护草原生态环境，那曲、阿里等不适宜发展大规模牧区水利的地区，应严格控制放牧的强度；结合牧业点建设以及牧场发展，实施农村饮水安全巩固提升工程；加强城镇水源设施和防洪设施建设，提高供水安全和防洪保障程度，在有条件的地区加强小水电建设，提高牧区用电保障水平；针对水生态文明城市试点的那曲地区，通过工程等措施，实现河湖水系连通，对试点地区水生态进行保护，改善区域水生态环境。

表3                                 总体布局分区情况

四、水利发展主要任务

全面加快水利基础设施建设、深化水利改革，加强控制性水利枢纽建设，着力解决惠及民生的水利问题，加强水利薄弱环节建设，维护高原生态，为西藏地区经济社会持续健康发展提供坚实基础。

（一）加快城乡供水工程建设

针对城乡、农村饮水供水设施标准低、供水保障程度不高等问题，加强城乡供水工程建设，建立城乡饮水安全保障体系，提高城乡供水安全保障水平。

1．实施农村饮水安全巩固提升工程

通过工程配套、改造、升级、新建等方式，对近9000处农村饮水工程点进行巩固提升，改善农村因饮水解困工程建设标准低、集中供水程度不高、扶贫搬迁、水源条件变化等地区的饮水安全条件，重点确保扶贫易地搬迁人口饮水安全，进一步提高农村供水水质达标率、集中供水率和供水保障率，加强水质监测能力建设，提高农村饮水保障程度。

针对墨脱等21个边境县农村饮水安全问题，在距离城镇供水管网较近的农村，通过扩容改造、管网延伸等措施，改善农牧民饮水条件；对规模较小，设施简陋的单村供水工程配套改造，推进联村并网集中供水；对人口相对分散区域，进行小型和分散型供水工程配套改造。针对牧区、半农半牧区特殊的生产生活方式，冬季牧场以并网集中供水为主，夏季牧场通过修建简易水井，解决农牧民饮水问题。

2．加强重要城市供水工程建设。建设拉萨等5市的城市应急水源及配套工程，提高城市应对特大干旱和突发水事件的能力；对供水工程规模小、保障程度低的贡觉、双湖等县城建设供水设施，提高城市供水保障程度。

专栏2                  城乡供水水源工程建设

（二）切实加强农田水利建设

针对西藏农业灌溉设施不足、田间工程配套程度低等问题，按照稳步发展青稞等粮食作物和特色产业发展的要求，加强农田水利基础设施建设，确保粮食安全特别是青稞安全。

1．继续加强重点灌区续建配套与节水改造。继续实施拉洛、山南江北、澎波等大中型灌区续建配套与节水改造；新建噶尔县雅莎、左贡县十字卡等重点中小型灌区续建配套与节水改造工程，提高灌溉保证率，为提高全区农业生产能力和粮食安全提供有力的水利支撑和保障。

2．新建灌区。重点在雅鲁藏布江中下游、拉萨河、年楚河和东部三江流域等光热、水土资源条件较好，具有实施生态搬迁的有条件的河谷地带，利用改善民生、聚集经济发展的优势，加强农田水利建设，结合骨干工程建设进行灌区合理开发。开工建设湘河等灌区工程。

3．加强小型农田水利工程建设。继续开展小型农田水利工程建设，因地制宜实施小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设，加强灌溉试验站和全区节水灌溉设备及计量测水设施的建设，提高农田灌溉保障程度。

4．加快饲草料地和草场灌溉工程建设。在海拔相对较低、水土资源较好的区域，采用引水渠道、低压管道输水等灌溉方式，加快那曲地区、阿里地区牧区水利设施建设；实施尼玛、噶尔等县的饲草料地和草场灌溉工程建设，保护天然草场的生态环境，提高饲草料保障能力。

专栏3                              农田水利工程建设

（三）推进重点水源工程建设

以生态保护为前提，围绕提升核心区水资源调配能力，改善重点农区灌溉水源，提高重点旱区应急供水能力，推进大、中、小型水源工程及应急抗旱水源工程建设，完善供水保障体系。

1．大中型水库工程建设。积极有序地推进重点水库建设，提高重点地区、重点城市和粮食主产区的水资源调蓄能力和供水保障能力。完成拉洛、雅砻、恰央等在建大中型水库建设，开工建设湘河、扎仓嘎等大中型水库工程。

2．小型水源工程建设。针对农牧区灌溉用水保障不足问题，建设热布加林等小型水库，重点提高县城、乡镇及中小灌区的灌溉保证率。

3．应急抗旱水源工程建设。结合小型农田水利工程，建设一批规模合理、标准适度的小水塘、提灌站、机井等应急抗旱水源工程，解决主要受旱县的农村生活生产供水、基本口粮田和设施农业的用水问题，提升区域应急抗旱供水能力。

专栏4                   重点水源工程建设

（四）开展重要河湖综合治理

针对重要江河湖泊的重点河段和重要城乡防洪安全问题，加强江河湖泊治理与防护，提升防洪保障能力。

1．加强城市防洪建设。加强拉萨等7地（市）及县城所在地防洪体系工程建设，完善防洪减灾体系。使其达到相应的城镇防洪安全标准，提高防洪减灾能力，保障人民群众生命财产安全，最大限度减轻洪涝灾害对经济社会发展的影响。

2．继续实施尼洋河综合治理与保护工程。加快实施尼洋河综合治理与保护工程，提高重点河段防洪能力，开展水土流失综合治理和水资源与水生态保护工程。

3．加快实施流域面积3000平方公里以上中小河流治理。续建完成雅鲁藏布江等7条重点河段治理；新建朋曲等17条其他重要河流治理。

4．加快流域面积200～3000平方公里中小河流治理。根据中小河流治理现状，维护河流生态功能，合理确定中小河流治理布局和建设模式，采取堤防、护岸、排洪渠和河道清淤疏浚等工程措施继续实施中小河流重点河段治理，确保沿河人民群众、农田、草场的防洪安全。

5．开展山洪和冰湖灾害防治。加强山洪灾害监测预警系统和群测群防体系等非工程措施建设，继续实施重点山洪沟防洪治理；重点对卡日错等危险等级较高的冰湖进行防治。

专栏5                            重要河湖综合治理工程建设

（五）强化水生态保护与修复

针对江河源头区、生态脆弱区、重要高原湖泊等不同区域水生态环境问题，充分利用自然修复并结合水土流失综合治理、水源涵养、河湖治理与修复等措施，维护良好的水生态环境。

1．加强水土保持生态建设。加快实施重要江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区等水土流失重点预防项目。推进小流域综合治理、水土保持生态修复和生态清洁小流域建设等水土流失重点治理工程。重点加强雅鲁藏布江中下游及藏东“三江”河谷地区，以及山洪灾害易发地区的水土流失综合治理。

2．加强高原河湖生态保护与修复。针对西藏高原湖泊湿地数量多、面积大、物种独特等特点，坚持自然保护为主，人工治理修复为辅的策略，加强雅鲁藏布江源头、藏东“三江”源头区等水生态保护和水源涵养；以中部河谷区重点河流、羌塘高原生态脆弱河流以及东部高山峡谷区水土流失严重河流为重点，加强重要江河的保护，维护河湖健康；在深入论证基础上，推进易贡湖等湖泊综合治理及水生态修复和保护。

专栏6                         水生态保护与修复建设

（六）加强边境地区水利建设

通过小水源、小水电、小灌区、小流域治理和小村镇防洪工程等“边境五小”水利工程建设，解决21个边境县农牧民群众吃水、用电、灌溉、保安等问题，改善生产生活条件，提高基本公共服务水平。西部阿里地区的札达等半农半牧县，重点解决防洪保安和生态保护等问题，因地制宜解决灌溉和安全饮水问题；中部日喀则市的定日等县的保护区，重点解决生态保护和农田灌溉问题；山南市的洛扎等农牧业县，重点解决灌溉问题；林芝市的察隅等县的缺电地区，重点解决农牧民用电问题。

1．小水源建设。新建和改扩建一批小型水库、小水塘、机井等小型水源工程，建设饮用水水源地工程，解决农牧民生产生活用水问题。加强水源地水质监测措施，保障饮用水安全。

2．小水电建设。实施小水电新建、改扩建、技改维修等工程，整体提高农牧民用电水平。

3．小灌区建设。开展小型农田水利工程建设，重点灌区续建配套与节水改造及饲草料地和草场灌溉工程建设等，通过配套水塘、渠道等水利工程，改善农村灌溉用水条件，提高农牧民生产生活水平。

4．小流域治理。开展小流域综合治理，通过水保林、种草、封禁修复、小型水保工程等措施，减少水土流失。

5．小村镇防洪。对边境居民点安全威胁严重的中小河流进行治理，提高村镇防洪能力。

专栏7                               边境地区水利建设

（七）加强牧区水利设施建设

以保护和改善高原生态环境为前提，以西藏西北部生态脆弱的39个牧业县和半农半牧县为重点，加大牧区脱贫解困水利基础设施建设。通过建设牧区灌溉饲草料地等工程建设，提高牧区群众生产生活水平，置换天然草场，恢复和改善草原生态系统，实现草地资源的可持续利用和草原畜牧业的可持续发展，促进国家生态安全屏障建设。继续实施对牧区居民点安全威胁严重的中小河流和山洪沟进行治理，提高牧区村镇防洪能力。

1．实施饲草料地和草场灌溉工程。在海拔相对较低、水土资源较好的区域，采用引水渠道、低压管道输水等灌溉方式，加快饲草料地和草场灌溉工程建设。

2．加强退化草场水土保持。加强预防保护，利用自然生态自我修复能力，通过封禁、休牧、补植、增植等方式，并结合工程措施，逐步控制水土流失、增加草场资源、改善生态环境。

3．加快牧区防洪工程建设。对居民点安全威胁严重的中小河流和山洪沟进行治理，提高牧区防洪能力。

专栏8                      牧区水利设施建设

（八）继续实施农村水电建设

为解决缺电地区用电和提高农牧民用电保障问题，通过实施农村小水电扶贫工程，引导农村水能资源科学、合理、有序开发，促进贫困地区脱贫致富。以中小河流水能资源开发和绿色小水电建设为重点，探索水能资源开发管理新模式。新建水电站2座、技改维修水电站50座，新增和改善农村水电装机容量5.46万千瓦。

（九）推进水利信息化建设

大力推进水利信息化建设，以资源整合、信息共享为重点，加快防汛抗旱指挥系统、水文水资源管理系统、水利数据中心、水土保持信息化、水利电子政务、水利网络与信息安全保障系统建设步伐，提高水资源调控和运行管理的信息化服务水平，以水利信息化带动水利现代化。

专栏9                              水利信息化建设

（十）重大水利工程

按照“确有必要、生态安全、可以持续”的原则，推动一批重大水利工程前期论证，做好项目储备，根据需要与可能，在具备条件的情况下，有序推进工程建设。

1．湘河水利枢纽及配套灌区工程

湘河水利枢纽位于日喀则市南木林县境内的雅鲁藏布江中游左岸一级支流湘河中游段。坝址距南木林县城15公里。工程任务以灌溉、供水为主，兼顾发电和防洪。水库总库容1.15亿立方米；配套灌区设计灌溉面积为26.44万亩，年灌溉供水量1.22亿立方米；电站装机容量4万千瓦；县城、6个乡（镇）以及工业年供水总量802万立方米；工程总工期48个月；工程估算总投资33.45亿元。

工程建成后设可为灌区和县城提供可靠的水源，还可为藏中电网提供一定的电量，并可提高下游城镇的防洪标准，同时对减少水土流失，改善区域生态环境和农牧民的生产、生活条件，促进民族团结和社会安定具有重要意义。

2．宗通卡水利枢纽工程

宗通卡水利枢纽工程位于昂曲下游河段昌都市卡若区沙贡乡境内。坝址位于沙贡乡上游9公里，距昌都市约60公里。工程任务以供水为主，结合发电、兼顾灌溉。水库总库容1.18亿立方米；灌区设计灌溉面积6.26万亩；向昌都市及坝下游卡贡乡供水，年总供水量1.39亿立方米；电站装机容量10.6万千瓦；工程总工期56个月；工程估算总投资41.76亿元。

工程建设后可为昌都市城区供水，下游河段两岸农业灌溉提供稳定水源，提高供水的保证程度，进一步提升昌都电网供电能力，改善区域内供电条件，为地方的电力和相关产业发展提供支撑。

3．帕孜水利枢纽工程

帕孜水利枢纽工程位于日喀则市昂仁县秋窝乡多雄藏布中游峡谷河段帕孜村境内。坝址距昂仁县城25公里。工程任务以灌溉和发电为主，结合城乡供水，并为改善区域水生态环境创造条件。水库总库容3.75亿立方米；设计灌溉面积3.95万亩；为昂仁县县城及下游农牧民供水，年供水总量231万立方米；电站总装机容量5.8万千瓦；工程总工期72个月；工程估算总投资32.7亿元。

工程建成后可解决多雄藏布下游灌区及城镇用水，提高灌溉保证率和改善人畜饮水，向昂仁县及周边地区供水和昂仁金错补水，保证县城供水和改善区域生态环境，同时解决周边无电地区用电问题。

4．拉萨市城区防洪续建工程

根据《拉萨市城市发展总体规划（2009～2020）》，定位拉萨中心城区“东延西扩南跨、一城两岸三区”的空间结构，规划拉萨主城区范围沿拉萨河、堆龙曲不断拓展，柳梧新区、次角林片区、白定片区、纳金片区等新城区已初具规模。目前堆龙曲、流沙河尚未治理达标，拉萨河城区段防洪体系尚不完整，新建城区外围基本没有防洪保护工程，城区防洪体系尚不健全，根据城市规划布局及防洪要求，完善防洪体系，开展城区内拉萨河、堆龙曲、流沙河综合整治，保障防洪安全，涵养水源，减少水土流失，提升城市形象，改善城区周边生态环境。新建堤防、护岸总长39.5公里；工程总投资15亿元。

5．桑德水利枢纽及配套灌区工程

桑德水利枢纽位于昂仁县境内的雅鲁藏布江中游干流上段，库区在昂仁县境内，灌区主要在拉孜县境内。工程任务以灌溉和发电为主，结合供水并为改善生态环境创造条件。水库总库容10.02亿立方米；设计灌溉面积40.1万亩；为拉孜县县城及7个乡（镇）和萨迦县及扎西岗乡供水，年供水总量900万立方米；电站总装机容量22万千瓦；工程总工期95个月；工程估算总投资86.03亿元。

工程建成后可增强雅鲁藏布江水资源调控能力，促进水资源优化配置，有效缓解地区电力电量短缺的局面，可为拉孜、萨迦县城镇及生态供水，提高供水保证率，保护生态环境。

6．易贡湖生态修复与综合整治工程

易贡湖生态修复与综合整治工程位于林芝市波密县境内，帕隆藏布一级支流易贡藏布的下游河段。工程任务以生态修复和灌溉为主，兼顾防灾减灾和发电。水库正常蓄水位2212米，水库总库容1.6亿立方米；电站装机容量32万千瓦；工程总工期72个月；工程估算总投资99.62亿元。

工程建成后可恢复易贡湖良好的自然景观；为易贡湖周边特色产业提供较为稳定的灌溉水源；可开发利用下游河段水能资源；通过利用电站引水隧洞，兼作泄洪隧洞。具有预防扎木弄沟再次发生特大型滑坡泥石流塞堵易贡藏布形成堰塞湖产生的洪涝灾害及溃坝灾害的作用，实现防灾减灾目标。

五、水利改革与管理主要任务

落实全面深化水利改革的决定，结合西藏实际，围绕加快构建有利于水利科学发展制度体系的要求，切实加强涉水事务管理，全力强化依法治水，全面提升水利行业能力。

（一）深化水利工程建设与管理体制改革

1．创新水利工程建设运行管理模式。界定水行政主管部门和项目法人的职责，因地制宜推行水利工程项目法人招标、代建制等模式，实行专业化社会化建设管理，探索建立决策、执行和监督相制衡的建设管理体制。推动水利工程确权划界，推进水利工程管养分离，推行以县为单元“以大带小”、以乡镇为单元“小小联合”或由乡镇集中管理的水利工程集中管理模式。逐步推进产权制度改革，放开经营权和使用权。

2．探索推行政府购买公共服务。积极研究推行政府购买服务的改革，科学编制政府购买水利服务事项的目录，对工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务领域等更多的水利事项纳入政府购买服务范畴，引入社会竞争机制，提高政府财政资金使用效率，提高管理和服务水平。

3．强化水利工程质量安全监管。逐步建立健全县级水利工程质量与安全监督管理机构，进一步完善区、地（市）、县（区）三级水利工程质量与安全监督管理体系，合理划分区、地（市）、县（区）三级水利工程质量与安全监督管理的事权和责任。研究制定简明有效的农村小型水利工程质量与安全监督管理办法。

4．加强水利工程建设市场监管。建设“事项全公开、过程全透明、监督全方位”的水利工程项目阳光工程，不断完善水利工程建设市场信息平台，探索建立区、地（市）、县（区）三级信息互联的水利建设市场统一信息平台，积极开展市场主体信用等级评价，逐步建全守信激励和失信惩戒机制，进一步规范水利工程建设市场秩序，加强水利工程建设市场监管。

5．深化农村水电管理体制改革。积极转变政府职能和发展方式；建立并完善农村水电双责任主体及安全生产体系；探索建立农村水电生态补偿、生态修复治理机制；深化农村水电管理体制改革；推进“厂网分开”试点工作，抓住丁青、边坝、洛隆三县“厂网分开”的试点工作成效，对网外其它县进行推广，并探索“输配分开”工作。研究相关支持政策，适时启动西藏生态水电示范区和小水电“改、转、退”试点工作。

（二）创新农村水利发展机制

1．完善农田水利建设机制。加强粮食生产功能区和现代农业园区水利配套基础设施的规划和建设，为现代农业发展提供水利保障。通过以奖代补、先建后补、项目扶持、“一事一议”等政策措施，调动广大群众参与农田水利建设的积极性，鼓励农村合作经济组织和新型农业经营主体承担农田水利工程建设与管护。针对县域内小型水利建设项目多的实际情况，研究推行项目施工和监理集中招投标。

2．加快农村小型水利工程管理制度改革。按照自治区农村明晰产权的改革要求，明确小型水利工程所有权和使用权，落实水利工程管护主体。完善农村水利工程农牧民自用、自管机制。财政补助形成的小型农田水利设施资产可由农牧民水利合作组织或农户等农村经营主体持有和管护，并确权发证。多渠道筹集水利工程管理经费和运行维护资金。县级水行政主管部门和基层水利服务机构加强对水利工程管护主体的业务指导和技术服务。

（三）加强水生态文明制度建设

1．完善水资源有偿使用制度。按照国家和自治区制定的水资源费征收管理的相关规定，逐步扩大征收范围，特别是水力发电企业的水资源费，逐步达到国家规定的水资源费征收标准。制定有偿获得水能开发权的具体实施办法，逐步向未获得水能开发权的单位收取水能开发权出让金，通过市场优化配置水资源。

2．建立健全水生态补偿机制。对主要江河湖泊源头区、城镇水源地保护区、高原内陆河控制开发区、跨国界河流区以及其他生态功能区等5类地区开展生态补偿试点工作，主要包括金沙江川藏滇缓冲区、澜沧江昌都芒康保留区、雅鲁藏布江干流和主要支流源头水保护区及羊卓雍错、纳木错等重点区域。探索建立以重点功能区为核心的水生态共建与利益共享的水生态补偿长效机制。研究水生态补偿的考核评价指标，积极推进水生态监测体系建设。探索流域间、区域间的生态补偿协商机制。开展那曲等地区水生态文明城市建设试点工作。

3．完善水土保持预防监督和治理机制。落实《西藏自治区水土保持补偿费征收使用管理办法》，进一步扩大水土保持补偿费征收范围，提高征收标准。严格执行生产建设项目水土保持“三同时”制度，明确生产建设项目水土流失防治责任，控制新增人为水土流失。尝试开展集体承包、股份合作、农村新型主体参与等水土流失治理模式。

（四）加强河湖管理与保护

1．建立规划约束机制。开展重要江河重点河段、重点城市和县城的洪水风险图编制及洪水风险管理。完善山洪灾害监测预警系统，开展冰湖灾害预警预报方案编制等工作。开展拉萨河、年楚河、尼洋河等重要河段的河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划编制和实施工作，开展水资源环境承载能力评价，加强规划对河湖管理的指导和约束作用。

2．创新河湖管护机制。按照分级管理原则，层层落实河湖管护主体、责任和经费，特别是明确县级以下的基层河湖管理责任主体，充实基层管护人员，实现河湖管理的全覆盖。探索在拉萨河、年楚河等重点流域建立流域管理机构，协调跨区域水事问题和水资源调度问题。积极推进“河长制”试点，落实各级试点单位的治河目标责任制和考核制度。

3．开展水域岸线登记和确权划界工作。开展河湖管理范围划定和水域岸线统一登记工作，推进水利工程确权划界，推动形成归属清晰、权责明确、监管有效的河湖管理保护制度。加强河湖空间用途管制，从严控制“三江源”等重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和山洪地质灾害易灾区等区域的开发建设活动。实施河湖水生态系统修复和保护，按照“一河一策、一库（湖）一策”的要求，推进重要江河湖库的生态环境保护。

（五）推进水资源管理体制改革

1．落实最严格水资源管理制度。落实《西藏自治区最严格水资源管理制度考核办法》，坚持以水定需、量水而行、因水制宜，强化水资源环境刚性约束。建立覆盖区、地（市）、县（区）三级的“三条红线”控制指标体系和监控评价体系，并纳入经济社会发展综合目标考核。加强节约用水管理，强化用水定额制度和节水技术改造，推进节水型社会建设。推行公众参与落实水资源管理“三条红线”监督管理机制，实行水资源、水环境损害责任终身追究制。强化建设项目水资源论证，逐步推行规划水资源论证。加强水功能区管理，保护饮用水源地。加强地下水管理，合理开采地下水。探索建立水资源承载能力监测预警制度和水资源督查制度。积极推进城乡水务一体化管理体制改革。

2．积极推进水资源费改革。根据国家资源价格改革的部署和要求，综合考虑自治区水资源状况、经济发展水平、社会承受能力以及不同产业和行业取用水特点，落实《西藏自治区人民政府关于调整水资源费征收范围和标准的通知》（藏政发〔2015〕55号），针对优质水源、水资源稀缺程度和开发利用状况，逐步提高水资源费征收标准，扩大征收范围，规范水资源费征收使用管理。

3．积极推进水利工程水价改革。探索建立水价形成机制，完善取水计量设施，推动农牧业有偿用水。完善《西藏自治区水利工程水费计收管理办法》，适当向地（市）、县（区）下放水利工程水价定价权。在水利工程收费试点的基础上，逐步在全区范围内推行水利工程收费工作。

4．完善取水许可制度。在严格取水许可监督管理的基础上，积极推进水资源使用权确权登记，将水资源使用、收益的权利落实到取用水户。严格取水工程设施验收管理。探索建立水权交易制度。

（六）全面强化依法治水

1．统筹推进重点领域水利立法。加快水利立法工作，开展《西藏自治区取水许可和水资源费征收管理办法》、《西藏自治区水文管理办法》等规章的修订工作，出台《西藏自治区抗旱管理条例》、《西藏自治区河道采砂管理办法》和《西藏自治区水能资源管理办法》等法规规章，完善水资源管理与节约保护、水生态保护、水利工程建设与管理、水利投融资等方面的法规规章制度。全面统筹推进自治区水利法规体系建设，全面清理地方性法规、规章和配套的规范性文件，适时提出立改废意见。

2．大力强化水行政执法。全面推进水利综合执法，进一步完善执法体制机制，加强水政执法队伍和能力建设。加强人为水土流失、水能资源无序开发等重点领域执法，严格规范公正文明执法，依法惩处各类水事违法行为。强化对水利重大违法案件和群众反映强烈案件的查办力度，保障农牧民群众合法水事权益。

3．有效化解水事矛盾纠纷和涉水行政争议。逐步完善水事纠纷预防调处工作机制，形成政府负责、部门配合、社会协同的工作格局。加强源头控制和隐患排查化解，继续开展水事矛盾纠纷排查化解活动，建立跨行政区域水事活动协商制度，加大重大水事纠纷调解力度，维护社会和谐稳定。健全水利行政复议案件审理机制，对水利违法或不当行政行为坚决予以纠正，努力化解涉水行政争议，提高政府公信力。

4．全面加强水利依法行政。依法全面履行各项水利政府管理职能，推进水利行政机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府水管理权力清单制度，明晰水管理事权。研究制订水利部下放自治区水利事权承接方案，合理界定水利事权，开展水利事权划分的试点工作，并在试点基础上，逐步理顺事权关系。继续推进水行政审批改革，提升自治区级水行政审批效能。依法强化水资源管理、规范水利建设，依法组织防汛抗旱。依法根据流域综合规划合理开发水能资源。健全水利依法决策机制，建立水利重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。全面推进水利政务公开，强化对水行政权力的制约和监督。

5．持久开展水利法治宣传教育。加强水利普法宣传教育，深入宣传水法规，健全水利普法宣传教育机制，推动树立水法治意识。健全各级水利部门领导干部和工作人员学法制度，提高水利系统党员干部运用法治思维和法治方式推动工作的能力。探索建立水法律服务机制，保障人民群众在遇到涉水法律问题或者权利受到侵害时获得法律帮助。

（七）完善水利投入稳定增长机制

1．完善公共财政水利投入政策。积极争取各级财政和援藏资金对水利投入，进一步落实好土地出让收益和城市建设维护税计提水利建设资金的政策。加强对水利投入的绩效评价，确保增加投入的政策落到实处。

2．完善多元化、多层次、多渠道的水利融资机制。鼓励、引导、扩大社会资本参与水利建设和运行管理。支持社会资本参与经济效益明显的城镇供水、水电、旅游等工程建设运营。通过政府贴息、政策性贷款直接投入公益性水利项目，提高水利融资能力。鼓励和引导民间资本投入水利，探索创新吸引社会资本投入水利的措施，引进民营资本，采取代建、先建后结等模式，参与公益性水利建设，带动水利建设投入，加快水利建设速度。通过组建水利发展投融资平台，拓宽水利投资建设投融资渠道。

3．加强水利投资监督管理。适应财政转移支付政策调整，改进水利项目投资管理，地（市）、县（区）要切实承担投资主体责任，对面广量大的小型水利项目，有条件的可以移交给乡镇，确保项目科学、有序、规范实施。加强水利投资监管，根据西藏水利项目的特点，完善资金管理、项目稽查、后评价和绩效评价等管理办法。探索研究投资项目的综合监督检查方式，将检查评价考核结果作为资金分配和项目安排的重要因素，促进投资管理水平和投资效益的提高。

（八）提升行业能力

1．加强基础性、研究性工作。加强流域综合规划及专项规划的编制，完善水利规划体系，推动雅鲁藏布江、澜沧江、怒江等大江大河流域综合规划的审批工作，启动康布曲、朋曲等重要跨界河流流域综合规划。增强水利规划勘测设计、建设管理能力水平。积极与国内外科研力量联合，开展青藏高原气候变化对水资源水生态影响、河流治理与保护、水土流失综合治理、冰湖防治等课题研究。

2．积极推进水利人才培养和引进。按照“总量控制、结构优化、有增有减，强化重点领域力量”的要求，多渠道培养人才，引进高层次人才，优化人才结构，提升水利队伍素质。扶持水利工程建设和管理市场发展，吸引专业技术人员向水利行业流动。健全水利人才引进培养机制，加快水利人才梯队建设和团队建设，加强产学研协同创新，着力培养一批高层次、高技能人才。加强基层人员继续教育，提高履职能力。

3．加强水利科学技术研究与推广应用。全面梳理事关自治区水利发展的关键性科技问题，形成水利科技重点项目库，分期分批采取自主研究、联合攻关和引进消化再创新的方式，力争实现水利科技的重大突破及科技成果转化。以工程带科研为载体，加强水利科技创新平台等科技载体建设，研究提高设计和施工科技水平，更多地选择适应西藏特点的新技术、新材料、新工艺、新设计，为水利发展提供水利科技支撑。

4．积极推进基层防汛抗旱体系建设。按照组织健全、责任落实、预案实用、预警及时、响应迅速、全民参与、保障有力、救援有效的要求，探索建设以乡镇（街道）为单位，以行政村、社区为单元，以自然村、居民区、企事业单位、水库水塘、水闸泵站、山洪灾害易发区等责任区为网络，形成全面规范的基层防汛抗旱组织责任、应急预案、监测预警、安全避险、抢险救援、宣传培训、运行保障等七大体系，加强对基层防汛抗旱体系建设的检查、督促和指导，全面提高全社会防灾减灾的意识和能力。

5．进一步推进基层水利服务体系建设。推进基层水利单位岗位设置管理，优化人员结构，明确岗位要求，实施按岗聘用。加快建立完善基层水利服务机构、农民水利合作组织、村级水利（水务）员等组成的基层水利服务体系，加强业务指导和人员培训。农民水利合作组织可以依法登记注册，相应权益受法律保护。充实基层水利服务体系人员，提高综合素质，提升管理和服务效能。充分发挥村级水利（水务）员队伍的基础作用，全面提高乡（镇）、村（居）两级水利服务体系服务农村水利建设与管理的能力。

六、保障措施

（一）科学编制规划，指导水利建设

强化水利规划的法律地位和作用，做好水资源等规划与国民经济和社会发展规划相衔接，加强规划、勘测、设计等项目前期工作进度，提高项目前期工作质量，增加项目储备。做好重点骨干项目规划论证，注重对建设项目的技术方案、经济效益、环境影响、移民安置、土地利用等方面的可行性论证，根据需要和可能合理安排重点骨干项目建设。

（二）拓展投资来源，稳定水利投入

争取国家预算内基本建设资金和国家财政资金继续向西藏倾斜。落实好从土地出让收益中提取不少于15%的资金用于农田水利建设。推进市场参与水利工程建设，加大财政转移支付和水资源费征收力度，拓展水利投资来源，增强融资能力。积极争取落实中央、自治区财政对贫困地区公益性水管单位维修养护费的补贴政策。发挥开发性金融作用，用好过桥贷款、专项建设基金、抵押补充贷款（PSL）等优惠政策，拓宽水利项目融资渠道，发挥水利投融资平台的融资作用，缓解自治区筹资压力。加强水利资金使用管理，健全财务制度，加强审计稽查，确保资金安全，最大限度地发挥投资效益。

（三）强化建设管理，健全法规体系

切实履行好质量与安全监管职责，加强在建工程质量监督，加大中小型项目建设的监督检查力度，确保项目建设进度、质量和效益。严格落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、竣工验收制，依法规范工程建设管理各项活动，确保工程建设质量和安全。加快完善配套法规体系，强化行政执法体系建设，加强边界水事矛盾预防和协调，完善水利突发事件应急机制，规范水事行为，依法行政。

（四）推进科技创新，注重人才培养

增加水利科技投入，加强科技攻关和成果推广，建立和完善水利质量、技术监督和技术标准体系。推进水利人才战略，充分利用对口援藏、经济援藏、科技援藏、干部援藏、人才援藏的优势，促进高层次人才队伍建设，以人才能力建设为重点，以基层水利人才队伍建设为基础，建立一支与水利建设相适应的人才队伍。

（五）引导公众参与，共同实施规划

加强规划的宣传和引导，提高全区各族群众对加快水利发展和改革的认同程度，引导公众积极参与和支持规划编制和实施，形成公众自觉关心、参与和支持水利发展的局面，使规划实施取得更好的经济效益、社会效益和生态效益。