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​推进拉萨山南经济一体化发展规划

前 言

拉萨、山南两市是全区经济社会发展的核心区域。推进拉萨山南经济一体化发展,是自治区党委、政府在新的历史条件下作出的重大决策部署,对于发挥两市综合优势,推进协同发展,形成重要的区域增长极,实现全区持续健康发展具有重要战略意义。

本规划根据中共西藏自治区第九次代表大会和中共西藏自治区第九届委员会第三次全体会议精神、《西藏自治区主体功能区规划》、《西藏自治区新型城镇化规划(2014—2020年)》、《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》要求编制,规划期分为近期(2018年至2020年)和远期(2021年至2025年)两个阶段,是推进拉萨山南经济一体化发展的蓝图和行动指南。

第一章 发展背景

拉萨、山南两市位于藏中南地区,下辖20个县(区),国土面积10.9万平方公里,人口130多万,经济总量约占全区的1/2,发展基础良好、条件优越、潜力巨大。两市地域相连、文脉相通、资源相近、产业相关,具有经济一体化发展的区位、经济、资源、人文基础。

第一节 发展基础

拥有经济一体化区位基础。拉萨、山南两市同属藏中南地区。拉萨市位于雅鲁藏布江支流拉萨河中游河谷平原,山南市位于雅鲁藏布江干流中游地区,两市一水相通;拉萨、山南两市同属念青唐古拉山南麓、喜马拉雅山脉北侧,中为郭喀拉山,两市一山相连。两市城区比邻而望,随着基础设施进一步完善,山南将在拉萨“一小时经济圈”内,有利于实现经济一体化发展。拉萨、山南两市“铁公机”三位一体互联互通的立体交通网络正在加速形成。连接拉萨和山南两市,贯通堆龙德庆、贡嘎、扎囊、乃东、桑日、加查等县(区)的拉林铁路已开工建设。G349贡嘎机场至泽当高等级公路已通车试运行,G560琼结至错那段改建工程及S5拉萨山南快速通道项目正加快实施。两市共同拥有和使用的拉萨贡嘎国际机场,距拉萨城区60多公里、山南城区80多公里,截至目前已开通74条国际国内航线,通达尼泊尔加德满都以及国内北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、西安等诸多城市,区内航空枢纽地位日益突出。随着交通设施的全面建设,两市交流联系将更加便利。

初具一体化经济基础。拉萨是西藏经济发展的龙头,经济实力强,生产总值一直位居全区第一,经济辐射带动能力强;山南位于藏中南核心经济区,工业总产值一直以来仅次于拉萨市处于全区第二的位置,近年来依托良好的资源和产业基础,经济增速高于全区平均水平,良好的发展态势为推进拉萨山南经济一体化发展奠定了坚实的经济基础。从经济总量看,2016年,拉萨GDP总量424.95亿元、占全区37%,山南GDP总量126.53亿元、占全区11%,两市总量占全区经济总量的48%,人均生产总值远高于全区平均水平;两市财政总收入达到121亿元,占全区总量的58.8%。全区108家规模以上工业企业中,两市共有85家。从产业结构看,两市经济发展具有一定的互补性,拉萨市现代服务业较为发达,金融、商贸物流辐射藏中南地区;拉萨集中了全区大部分的加工制造企业,吸纳和承载山南等周边区域资源、人口能力强、空间大。山南资源丰富,是藏中南清洁能源基地和全区农副产品重要产区,面向全区市场的民族手工业发达,与拉萨相连的江北新区发展基础逐步改善,开发潜力巨大。从居民收入看,2016年,拉萨市城乡居民人均可支配收入分别为29383元、11448元,山南市城乡居民人均可支配收入分别为25894元、9908元,均高于全区平均水平。

具备经济一体化资源基础。拉萨山南两市资源富集、优势独特、互补性强。自然资源方面,两市境内蕴藏着丰富的国土资源、水资源、农作物资源、动植物资源、药材资源、民族手工艺资源、矿产资源、能源资源等各类资源,其中诸多资源品种位居全国前列,如拉萨天然水能理论蕴藏量254.78万千瓦、山南达到2500万千瓦。旅游文化资源方面,拉萨拥有布达拉宫、大小昭寺、罗布林卡、纳木错等诸多世界级的自然和人文景观,以风光秀丽、历史悠久、文化灿烂、风俗民情独特、名胜古迹众多、宗教色彩浓厚而闻名于世;山南拥有西藏第一个国家级重点风景名胜区—雅砻河风景名胜区,拥有瑰丽多彩的雅砻文化和西藏历史上的众多第一,雍布拉康、桑耶寺、昌珠寺、羊卓雍措、藏王墓等旅游景点不胜枚举。人力资源方面,两市总人口约130万、占全区41%,蕴含着丰富的人力资源,汇聚了大量的党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才和社会工作人才等各类人才,可以为经济一体化发展提供强大的人才支撑。金融资源方面,截至2016年底,按照注册地统计,拉萨市辖内省级银行、保险、证券等金融机构共计31家,全市金融机构存款余额为2574.16亿元、占全区58.77%,贷款余额为2014.38亿元、占全区66.07%,区域性金融中心地位日益突显;山南市辖内金融机构共有11家,全市金融机构存款余额为309.76亿元,贷款余额为251.72亿元。

具备经济一体化人文基础。拉萨山南历史相融、渊源深厚,拉萨是西藏的中心,作为首批中国历史文化名城,是一座具有1300多年历史的古城;山南历史上曾是西藏的中心,是藏民族的摇篮和文化发祥地,拥有西藏第一宫、第一殿、第一寺等,7世纪中叶,随着松赞干布统一西藏高原,建立吐蕃政权,逐步将政治、经济、文化中心由山南转移到拉萨。两市人文相亲、民俗相通,共同拥有藏、汉、回、门巴等多个民族成份,在西藏革命、建设和改革开放各个历史时期中互通有无、互帮互助,结下了兄弟般的情谊。

第二节 机遇挑战

中央治边兴藏进入新时期。习近平总书记指出,“治国必治边、治边先稳藏”。推进拉萨山南经济一体化是贯彻以习近平同志为核心的党中央治边稳藏重要战略思想、落实五大发展理念、推动全面建成小康社会的战略选择,是我区主动融入“一带一路”战略、构筑南亚大通道、推进环喜马拉雅经济带建设的现实需要,是统筹区域协调发展、提升首府城市辐射能力、打造西藏经济核心区的有效途径,是实施新型城镇化战略、促进城乡协调发展、加快“四化”进程的重大举措,也是实现国家战略定位、建设“两屏五地一通道”的有力抓手。随着中央第六次西藏工作座谈会确定的各项特殊优惠政策和乡村振兴战略的全面实施,拉萨山南经济一体化进程必将得到有力推进。

西藏扩大开放迈入新阶段。国家推进“一带一路”建设,为我区扩大开放、加强交流合作提供了新平台。拉萨作为自治区首府、面向南亚开放中心城市和“一带一路”沿线城市,拉萨—泽当城镇圈作为藏中南的核心区域,随着青藏、川藏、空港等进出藏大通道的提升和完善,交通枢纽优势更加凸显,在推动区内外市场互联互通、加快开发开放方面将发挥重要功能,并将进一步推进两市之间经济一体化进程。

城市群建设已成新趋势。城市群是我国现阶段城镇化的主要形态和载体。国家“十三五”规划明确提出,促进以拉萨为中心的城市圈发展。要求建立健全城市群发展协调机制,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,实现城市群一体化高效发展。推进拉萨山南经济一体化,符合国家城市群建设的方向和要求,两市间基础设施互联互通、产业分工协作、生态环境共治等方面将获得更多优惠政策和倾斜支持。

自治区重视再升新高度。自治区党委、政府高度重视拉萨山南经济一体化工作。自治区党委八届八次全会明确提出,加快拉萨山南经济一体化进程,推进拉萨山南—日喀则核心经济区建设,形成藏中南经济隆起带。自治区“十三五”规划建议和纲要进一步明确,推进拉萨山南经济一体化发展,打造区域增长极。自治区新型城镇化规划提出,构建“一圈两翼三点两线”城镇化格局,大力提升拉萨—泽当城镇圈核心带动作用。随着拉萨市成立堆龙德庆区、达孜区、山南撤地设市、自治区设立西藏空港新区,拉萨山南城镇化加速发展,两市经济一体化进程正在迈向实质化阶段。

从发展阶段看,我区经济发展的初级性、依赖性、粗放性特征明显,目前仍处于工业化、城镇化的初级阶段,在拉萨山南经济一体化进程中发挥龙头作用的拉萨市,还需要经历一定时期以集聚为主的过程,才能实现经济扩散。两市多数产业仍处在培育阶段,进行要素整合面临一些不确定因素,分工协作的产业格局尚未形成。两市区域空间范围广阔,中心城镇与高寒、边境地区的发展差距大,区域内经济发展不平衡、不协调问题突出,两市相互连接的通道数量仍然较少,互联互通的层次仍然偏低,短期内难以全区域、全方位推动经济一体化。推进拉萨山南经济一体化既面临难得机遇,也存在一些困难和问题,总体来看,机遇大于挑战。加快两市经济一体化发展,对于促进全区新型城镇化,优化产业空间布局,发挥藏中南地区引领作用,形成带动整体经济发展的区域增长极具有重要意义。

第二章 总体要求

立足全区和拉萨、山南两市经济发展的基础条件和阶段性特征,局部先导,循序渐进,合力驱动,逐步实现拉萨山南经济一体化的发展功能和目标。

第一节 指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻落实党的十九大精神,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神,贯彻落实习近平总书记治边稳藏重要战略思想和加强民族团结、建设美丽西藏的重要指示以及给隆子县玉麦乡群众的回信精神,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持党的治藏方略,坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则,贯彻新发展理念,按照自治区第九次党代会和区党委九届三次全会的决策部署,坚持政府有为推动,市场配置资源,统筹推进、合力驱动、协作共赢、机制创新,以处理好“十三对关系”为根本方法,重点在空间布局、基础设施、产业发展、公共服务、生态建设、体制机制上推进一体化进程,构建西藏经济核心区和新型城镇化高地,带动全区经济社会持续健康发展。

推进拉萨山南一体发展,必须坚持以下原则。

统筹推进。立足两市自然、经济、技术、社会、文化等因素,优化区域发展格局,突出重点领域、重点区域和关键环节,先期推进对经济一体化进程影响大、一体化发展基础较好的基础设施、部分优势特色产业、部分区域的一体化进程,循序渐进,逐步扩展一体化的领域和区域。

合力驱动。坚持政府引导、市场主导。自治区各部门要大力支持拉萨山南经济一体化发展,拉萨山南两市既要加快自身发展,又要加强与对方县(区)协调互动,积极调动市场主体和社会力量,在制定规划、落实政策、配置资源、提供服务等方面形成合力。

协作共赢。要处理好发挥优势和补齐短板的关系,充分发挥两市比较优势,促进分工合作,构建产业链条,优化空间布局,努力弥补各自的发展短板,实现差异化发展,推动各类生产要素跨区域有序自由流动和优化配置,积极探索利益共享机制。

机制创新。构建统一、共享的信息平台、要素市场及政策体系。实现基础信息一体化、要素市场一体化、市场准入制度和标准一体化,市场执法标准和监管协调机制一体化,建立跨市部门沟通协调机制。

第二节 发展定位

我国西部地区重要的增长极。充分利用国家各项惠藏政策,着力建设藏中南国家层面重点开发区,构建拉萨山南城镇圈,加快园区发展,不断提升公共服务水平、对外开放水平、区域合作水平和市场化水平,带动西藏经济社会持续健康快速发展。

西藏创新发展引领区。积极进行制度创新,全面深化改革,充分发挥政府和市场的双重作用,率先推进拉萨山南经济一体化,积极进行合作机制创新,构建基础设施共享共建、社会服务均等供给,大力推动技术创新,产业分工协同发展,提高优势产业市场竞争力,引领西藏创新发展步伐,为西藏区域一体化发展积累经验。

西藏特色产业集聚区。推动资源自由流动和高效配置,促进资源和产业向各类中心城镇、产业园区和适宜发展区域集聚,重点加强净土健康产业、文化旅游产业发展,形成若干具有区域影响力和国内竞争力的品牌和产品,带动西藏农牧业、旅游业、特色加工业、商贸物流业的快速发展。

西藏新型城镇化示范区。在区域一体化进程中同步构建拉萨—泽当城镇群,积极推进以人为本的新型城镇化,加快城镇建设,统筹城乡发展,大力发展城镇经济,深入实施农牧区改革,完善城市服务功能,推动农牧民和转移人口市民化,提升城镇化水平,成为西藏新型城镇化示范区。

西藏开放合作试验区。紧紧抓住“一带一路”建设机遇,扩大开放,深化合作机制,充分发挥中国西藏旅游文化国际博览会和雅砻文化节等各类展会、节庆活动的平台功能,密切与周边省区和援藏省市的合作与对接,发挥山南与不丹接壤的优势,打造拉萨至浪卡子、拉萨至洛扎边贸通道,加强与南亚国家经贸往来和文化交流,发挥空港新区、拉萨经济技术开发区、拉萨高新技术开发区、山南统筹城乡发展示范区、山南(森布日)农业科技园区、山南(昌果)工业园区、阿扎生态科技示范区、桑耶文化旅游创意区在技术合作、商贸物流、电子商务、人才交流等领域的作用,建设面向南亚开放的枢纽,积极拓展对内对外开放合作的深度和广度。

西藏城乡融合发展的先行区。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全拉萨山南城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农牧业农牧区现代化。发展多种形式适度规模经营,培育新型农牧业经营主体,建立健全农牧业社会化服务体系,实现小农户和现代农牧业发展有机衔接。加快划定城镇、农业、生态空间和城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线,率先推进“多规合一”。

第三节 发展路径

围绕实现拉萨山南经济一体化发展,重点推进空间布局、基础设施、产业发展、公共服务、生态建设、体制机制六个方面一体化,构筑一体化发展的框架和基础。

空间布局一体化。突破行政区域限制,统筹拉萨山南区域发展规划,塑造区域城镇体系,重点推进核心区空间布局一体化,探索推进多规合一,加快空间融合进程,优化主体功能,构建有利于一体化的空间发展格局。

基础设施一体化。交通、能源、水利等基础设施实行共建共享、实现互联互通。完善综合交通运输网络,突出公路主骨架作用,建设高效一体化的区域内部快速通道。利用资源优势,加快构建区域综合能源体系,优化水利设施空间布局。加强以拉萨、泽当为重点的城镇基础设施建设。

产业发展一体化。立足两市资源条件和比较优势,破除地方壁垒,统筹规划,促进土地、资金、农林牧资源、旅游资源、能源资源等的整合利用,加强产业分工合作,构建区域产业链条,提高资源利用效率,推动产业集聚和协同发展。

公共服务一体化。以核心区为重点,着力提升两市在教育、医疗、文化体育、科技服务、社会保障、就业服务领域的一体化水平,优化配置两市公共服务资源,逐步实现公共服务均等化,逐步实现两市公共服务资源共享和相互开放,推动社会管理一体化建设。

生态建设一体化。坚守生态保护底线、红线,生态环境共建共治共保,统筹推进区域重点生态工程建设,科学测算拉萨山南经济一体化发展环境承载能力,制定统一环境准入条件、负面清单和评价制度,推动整体区域绿色发展。

体制机制一体化。全面统筹协调拉萨山南经济一体化发展,建立健全组织领导体制,构建区域协调推进机制,探索制定围绕拉萨山南经济一体化发展的财税、金融、土地、产业、投资、招商、人才等方面扶持政策,推动两市各类要素资源自由流动和高效配置,破除地区间、行业间壁垒,建立统一的市场准入和监管制度。

第四节 发展目标

到2020年,核心区一体化发展的框架初步形成,拉萨山南城镇群巩固提升,在全区率先实现全面小康。核心区重大基础设施建设取得成效,两市互联互通效率显著提高,立体化交通网络进一步完善;人才、土地、技术、金融等要素初步形成统一市场;净土健康产业、旅游业协同推进,产业链条逐步形成,产业园区集聚效应进一步显现;信息服务、市政设施、公共服务等领域的一体化水平显著提升;政府部门协调机制建立健全,政策规划相互衔接。

到2025年,两市城镇化整体水平明显提高,基本形成核心区市场开放统一、基础设施共享共建、产业体系深度融合、公共服务均等配置、空间布局合理有序、生态环境有效共治的一体化发展格局。两市基础设施一体化水平全面提升,交通、能源、信息基础设施共享程度不断提高,产业、生态环境、公共服务领域合作深化,形成在全区具有领先水平、在全国市场具有较强竞争力的若干行业,产业园区的综合实力进一步增强,在研究开发、技术创新与应用方面的合作取得积极进展。要素市场更加完善,要素流动便利高效,市场配置资源的决定作用充分发挥。区域空间格局及城镇体系得到优化,两市一体化范围进一步扩展。经济辐射力增强,核心地位巩固提升,一体化发展的体制机制更加健全,实现交通同网、信息同享、产业同兴、市场同体、社会同建、环境同治、群众同富。

第三章 空间布局优化展开

立足发展基础、区位条件、交通优势和资源环境承载能力,拉萨山南经济一体化区域分为核心区和拓展区,优化生产力布局,合理扩大节点城镇规模,完善城镇功能,推进差异化发展,提升区域整体竞争力,形成“两区—两心—两带—五纵”的空间结构,实现核心带动、轴带发展、区域联动的发展效果。

第一节 两区分步推进

核心区发展基础好、优势突出,是推进拉萨山南经济一体化发展的重点区域,包括拉萨市曲水县、堆龙德庆区、城关区、达孜区、墨竹工卡县,山南市贡嘎县、扎囊县、乃东区、琼结县、桑日县、曲松县、加查县。核心区要充分发挥各县(区)比较优势,优化生产力布局,扩大节点城镇规模,完善城镇功能,推进错位发展,提升区域整体竞争力,合力打造全区的重要增长极。

拓展区国土空间广阔,自然资源和人文资源丰富,是为拉萨山南经济一体化发展提供人力、土地、农副产品等资源的重要区域,长期来看,与核心区协同发展的潜力巨大,包括拉萨市林周县、当雄县、尼木县,山南市浪卡子县、措美县、隆子县、洛扎县、错那县。拓展区要坚持点状开发、面上保护,加强生态建设与环境保护,加强对外联系通道建设,大力发展边境贸易和净土健康产业,增强与核心区的经济联系,建设成为核心区的生态安全屏障,成为拉萨山南实现一体化发展的重要支撑。

第二节 两心辐射带动

强化拉萨首府城市中心作用。建设全国性综合交通枢纽、物流中心、总部经济高地和高新技术产业集聚区、净土健康产业基地,打造最具魅力的世界旅游目的地和中转站、国家历史文化名城、青藏高原经济文化中心、面向南亚开放的边境中心城市。优化城区功能,加快新区建设,构建城关区、达孜、柳梧、堆龙德庆组成的“一城两岸四区”城市架构。城关区加强历史文化名城保护建设,加快发展文化旅游产业,实现老城区现代化转型发展。柳梧新区打造全区高新技术产业中心、“双创”基地和现代金融服务业中心。堆龙德庆区(拉萨经开区)建设藏中南地区物流中心和综合保税区。达孜建设新型工业化示范基地和生态休闲旅游基地。

建设乃东副中心。建设自治区统筹城乡示范区、藏源生态文化示范区、农村综合改革实验区,构建以泽当城区为中心、以昌珠城区和江北新城为组成部分的“一心两区”城市架构,形成泽当至桑日、泽当至琼结、泽当至扎囊的半小时经济圈。加强与拉萨市的产业分工、协作和对接,促进现代服务业、特色农畜产品加工、藏医药、民族手工业集聚发展,打造“沿江百亿产业走廊”中心枢纽。

第三节 两带联动发展

拉萨河经济带。依托G318线、G4218线、S1线和拉萨—墨竹工卡铁路(拟建),发挥产业园区集中、交通运输便利、人力资源丰富优势,重点发展高新技术、净土健康、文化旅游、金融商贸等产业,建设西起曲水镇,东至工卡镇,沿拉萨河南北两岸分布的拉萨山南经济一体化北部经济带。

雅鲁藏布江中游经济带。依托G349线泽贡高等级公路、拉林铁路、空港通道,发挥土地开发利用潜力大、水能资源丰富、人文底蕴深厚的优势,重点发展清洁能源、优势建材、特色农牧业、文化旅游、民族手工业等产业,打造雅鲁藏布江中游“沿江百亿产业走廊”,建设西起贡嘎县江塘镇,东至加查县加查镇,沿雅鲁藏布江南北两岸分布的拉萨山南经济一体化南部经济带。

第四节 五纵互联互通

依托“两横五纵”交通骨架,密切拉萨河经济带与雅鲁藏布江中游经济带的纵向联系,加强核心区相邻区域经济合作,构建核心区与拓展区互联互通、联动发展格局。

拉萨—贡嘎—浪卡子纵轴。依托G109线当雄至拉萨段、S1线拉萨至贡嘎段、G349线贡嘎至浪卡子段,连接当曲卡镇、羊八井镇、东嘎新区、甲竹林镇、岗堆镇、浪卡子镇,建设拉萨山南西部连接轴线,重点打造特色旅游线路,发展商贸物流和空港经济,带动贡嘎、浪卡子县发展。

拉萨—昌果—洛扎纵轴。依托昌果隧道、昌果大桥、S206线杰德秀至洛扎,连接柳梧新区、昌果乡、杰德秀镇、克西乡、朗杰学乡、张达乡、洛扎镇,建设拉萨山南中西部连接轴线,重点推进柳梧新区功能拓展和山南(昌果)工业园区建设,重点发展高新技术产业和民族手工业,带动贡嘎、洛扎县发展。

达孜—桑耶—扎囊纵轴。依托G561线林周至达孜段、S5线拉萨(达孜)至泽当(桑耶)、扎囊大桥,连接甘丹曲果镇、德庆镇、桑耶镇、扎塘镇、吉汝乡,建设拉萨山南中部连接轴线,打造拉萨山南一小时经济圈,重点发展文化旅游、民族手工业和现代农牧业,带动林周、扎囊县加快发展。

墨竹工卡—乃东—错那纵轴。依托G349线墨竹工卡至乃东段、G560线琼结至错那段,连接工卡镇、结巴乡、琼结镇、措美镇、错那镇等重要城镇,建设拉萨山南中东部连接轴线,重点发展优势矿产、文化旅游、农副产品加工等,带动琼结、错那县加快发展。

墨竹工卡—桑日—隆子纵轴。依托S507线、S509线,连接日多乡、增期乡、白堆乡、桑日镇、曲松镇、隆子镇,建设拉萨山南东部连接轴线,重点发展清洁能源、建材矿产、净土健康产业、文化旅游等,带动曲松、隆子县加快发展。

专栏1  县域发展导向

曲水县:国家现代农业示范区,国家农村改革试验区,净土健康产业基地。

墨竹工卡县:拉萨山南经济一体化东部交通枢纽,有色金属开发及矿区开发修复基地,生态畜牧业基地。

琼结县:山南卫星城,吐蕃文化核心区,山南优质“菜篮子”基地,绿色产品深加工基地。

贡嘎县:拉萨山南经济一体化西部交通枢纽、商贸物流中心,生态产业示范区,高新技术产业集中区,现代农业科技园区,临空经济区。

扎囊县:文化旅游创意区,民族手工业基地,良种供应基地,“雅砻粮仓”,生态科技示范区。

桑日县:山南卫星城,大古风景区,水电清洁能源集聚区,优势建材工业基地,葡萄种植加工基地。

加查县:水电清洁能源集聚区,神湖旅游目的地,核桃蓝莓种植加工基地。

曲松县:铬铁矿业发展区,拉加里文化旅游区,藏药材种植基地,光伏产业园区。

第五节 城镇协调发展

推进拉萨、乃东引领发展,重点县城率先发展,特色乡镇加快发展,构建各级城镇协调发展的“两横五纵”拉萨—泽当城镇圈。推进拉萨、乃东城市新区建设,提升城镇综合承载能力,加快人口聚集,拉萨着力完善“两环九射”交通主骨架,泽当加快建设环城快速通道和泽当至琼结、泽当至桑日、泽当至扎囊快速通道。加强曲水镇、工卡镇、吉雄镇、扎塘镇、琼结镇、桑日镇、曲松镇、安饶镇等重点县城给排水、路网、污水垃圾处理、电网、供暖、公园等市政基础设施建设,提升和完善城镇功能,加快特色优势产业发展。依托人文和自然资源,加强桑耶、昌果、结巴、杰德秀、甲玛、日多、达嘎、阿扎、索珠、加查等乡镇建设,打造一批设施完善、产业兴旺、生态良好、环境优美、魅力独特的宜居宜业宜游特色小城镇。

处理好城市发展和提高农牧区基本公共服务能力的关系,统筹拉萨山南城乡协调发展。巩固提升脱贫攻坚成果,加强农牧业基础设施建设,优化农牧业结构,增强农畜产品保障供应能力,提高农牧民组织化程度,加快农牧业现代化进程。加快实施农牧区水电路讯网、教科文卫保“十项提升工程”,加强农牧区基础设施建设,改善农牧区人居环境,推进城镇教育、卫生、科技等领域专业技术服务向农牧区延伸,促进城乡基本公共服务均等化。加大传统民居村落、历史文化名镇名村等村落保护力度,建立原生居住保护区,合理开发利用传统村落民居资源,形成“城镇村落一体化、山水田园一幅画”的生动格局。

坚持易地扶贫搬迁、同步搬迁与新型城镇化相结合,处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕基础设施相对完善地区聚集的关系,积极实施生产要素适度集中战略,优化资源配置,创新生产方式,在尊重群众意愿的前提下,引导高海拔、“一方水土养不活一方人”的群众向生产资料较富裕、基础设施相对完善的临城、临路、临园、临景适度聚集。加快推进山南江北新区建设,配合园区建设和产业发展,统筹推进昌都“三岩”片区和山南市内高海拔地区分批分地易地扶贫搬迁,完善产业体系配套,培育搭建高效稳定增收渠道,实现搬迁群众搬得进、留得住、能致富。

图1  拉萨山南经济一体化空间总体布局示意图

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第四章 基础设施互联互通

基础设施互联互通是拉萨山南经济一体化的重要基础。按照统筹规划、合理布局、适度超前、安全可靠的原则,处理好重大项目和民生项目的关系,重点加强交通、能源、水利和信息基础设施等领域建设,提高综合保障水平,实现基础设施的现代化和一体化。

第一节 完善交通运输体系

完善公路交通网络。围绕构建“两带五纵”空间格局,完善拉萨河经济带和雅鲁藏布江中游经济带的纵向通道,大力推进公路交通建设,形成网络完善、布局合理、运行高效、与区内、区外紧密相连的一体化公路系统。规划建设柳梧至昌果快速路,研究建设墨竹工卡日多乡至桑日白堆乡夏坚村公路以及卡热大桥、昌果杰德秀大桥、雅西大桥、泽当大桥、桑日大桥,畅通拉萨河经济带和雅鲁藏布江中游经济带的交通联系。研究建设泽当绕城快速通道、泽当至琼结、泽当至桑日、泽当至八一镇高等级公路。以打通行政区域之间的断头路和建设G219、G349、G560、G561为重点,加强乡镇、建制村、自然村通达通畅工程建设,加快形成互联互通、衔接顺畅、安全便捷的公路交通网络。

建设全方位多类型的综合交通运输体系。加快推进拉萨贡嘎机场T3航站楼建设,规划建设第二跑道,完善贡嘎机场服务功能,规划建设山南隆子支线机场以及达孜、曲松、洛扎、错那等通用机场。稳步建设拉林铁路、拉萨柳梧新区—墨竹工卡货运专线,完善连接拉萨与日喀则、那曲、山南和林芝的铁路交通网,积极推动泽当至错那等边境县支线铁路和拉萨—贡嘎机场—山南城际铁路的项目论证。规划建设当雄客运站,改扩建尼木、林周客运站。调整优化运输结构,拓宽运输服务领域,深化不同运输方式协同衔接,逐步实现拉萨与山南综合运输体系的有机连接和整合,构建西藏最开放、最便捷、最高效、最安全的跨行政区综合运输体系。

图2  拉萨、山南两市公路交通网络体系规划图

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建设一小时经济圈。研究制定出台跨两市出租车运营方案,完善运营机制,规范营运指导价格。统筹衔接两市城际客货运资源,提升物流水平和效率。开通拉萨山南城际大公交,实现城际客运公交化运营,实行阶梯票价收费标准。协调统一拉萨、山南两市交通“一卡通”数据信息和资费标准,扩大交通“一卡通”的使用领域和覆盖范围,为两地居民出行购物提供同城化便利。力争到2020年实现拉萨、山南两市县县公路连接成片、辖区内所有乡镇和85%以上的建制村有客车或公交通达的同城化综合交通体系,形成拉萨至乃东、拉萨至扎囊、拉萨至贡嘎、拉萨至曲水、拉萨至林周、拉萨至墨竹工卡一小时经济圈。

专栏2  综合交通运输近期重点工程

公路交通。S5拉萨(达孜)至山南(桑耶)快速通道,G349泽当至贡嘎机场改建工程、墨竹工卡至乃东段改造工程,G219普玛江塘至朗县金东乡改建工程,G560线琼结至错那段改建工程,加快实施G318线升级改造工程、G318、G109线拉萨绕城公路工程,推进拉萨至林周隧道工程、柳梧至昌果快速通道建设。

客运枢纽场站。新建拉萨市东嘎镇、东城区、墨竹工卡、桑耶镇客运站,改扩建泽当、达孜客运站。

轨道交通。拉林铁路拉萨至山南段,拉萨市柳梧新区—墨竹工卡县货运专线,拉萨市有轨电车交通项目。

机场建设。加快推进拉萨贡嘎机场航站区改扩建工程、隆子机场前期工作。规划建设达孜、曲松、洛扎、错那等通用机场。

第二节 共建能源基础设施

构建能源网络体系。大力建设以500千伏为主网架、各电压等级电网协调发展的西藏统一电网,实现藏中电网与昌都、阿里电网互联互通,逐步实现清洁能源规模外送,协同推进覆盖藏、川、渝三省区的西南电网建设。深入实施主电网延伸工程,加强城网和农网改造升级工程,提高供电质量的稳定可靠性,满足区内生产和生活用电需求。加快建设川藏铁路拉萨至山南至林芝段供电工程、藏中与昌都电网联网工程,推动阿里与藏中电网联网工程,落实《西藏自治区电能替代工作方案》。借鉴拉萨城市供暖工程并结合实际,加快推进山南城市供暖工程建设,积极探索用水电、低温太阳能替代天然气作为主要供暖能源的可行性。

优化清洁能源开发利用。统筹区域内外能源基础设施建设,以电力建设为中心,因地制宜加快风能、太阳能、地热能等清洁能源综合开发利用,逐步建立统一、高效、稳定的能源供应体系和输配电设施系统,保障两市能源充足供应。稳步推进雅江大型梯级电站建设,有序开展雅江支流和小流域水电开发,加快推进加查、大古水电站建设,积极推进街需、巴玉、冷达、仲达、拉康等水电站项目前期工作,研究推进洛扎雄曲、西巴霞曲、温曲、娘江曲流域水电规划工作。发挥羊八井光伏电站、桑日县太阳能光伏园区等优势,增强区域光伏产业核心竞争力。积极推进山南风电开发、拉萨羊易地热开发、措美古堆地热开发等项目前期工作,大力推进农牧区太阳能分散式利用新模式。能源资源开发利用过程中,处理好央企利益与当地农牧民利益的协调,实现央企在藏开发能源资源,带动当地农牧民增收,农牧民积极支持央企在当地开发资源的良好互动局面。

专栏3  综合能源近期重点项目

电源领域。加查、街需、大古、巴玉、冷达和仲达水电站,光伏电站、地热电站,藏中燃气电站。

电网领域。柳梧新区220千伏输变电工程;拉萨山南110千伏及以下配电网改造升级工程。

油气领域。藏青成品油管道改扩建工程(格拉成品油管道改扩建工程),藏青天然气管道工程,堆龙德庆区、柳梧新区、文化旅游创意园、各县城及乡镇集中或分布式供暖工程。

第三节 共享同城信息网络

加快信息网络融合。进一步加强拉萨、山南两市信息基础设施统一规划、建设和管理,实现共建共享,推动信息服务业加快发展,为经济社会发展提供有力支撑。完善信息基础设施,推进光纤到户。逐步消除移动通信盲区,提高农牧区信息网络覆盖水平,提高应急通信保障能力。积极推进电信网、互联网和广播电视网“三网融合”,利用“宁算科技”等大数据企业入驻良机,合理规划云计算、大数据平台建设,推动物联网技术应用。加快电子政务工程建设,推动基础信息资源开发利用。建设智慧城市,推进文化信息共享互联互通、“9+X”综治信息系统建设、身份信息共享,加快农牧区信息服务体系建设。在全区率先落实“互联网+”行动计划,加强顶层设计,推动信息化和工业化深度融合,培育新业态,大力实施电子商务工程,搭建涵盖拉萨、山南两市特色优势产品的“网上天路”,加快信息化进程。

统一信息服务标准。建立藏源文化传播基地,逐步推进两市电台、电视台等新闻媒体互动联播。共同搭建高性能的信息网络基础传输平台、区域性电子政务与公共信息网络平台和电子商务平台,在拉萨、山南两市范围内实现信息网络和信息安全一体化和同城化。

专栏4  信息领域近期重点项目

三网融合。“拉萨数据中心”大数据基础设施,公共场所高速无线接入网和下一代互联网,有线电视网络数字化和双向化改造;山南“互联网+”综合信息应用技术平台。

智慧城市。拉萨市公共交通智能化系统、城市交通综合信息研判平台,旅游服务设施智能化改造、智慧旅游公共服务平台,卫生服务云平台、远程医疗平台,教育信息化共享工程(网络教育)、智慧校园,社会保障公共信息服务平台;山南文化信息共享互联互通、“9+X”综治信息系统建设、身份信息共享,4G网络覆盖工程、旅游信息化建设工程。

电子政务。加快两市电子政务工程建设,实现区、市、县三级政务部门之间的信息交换和资源共享,全面提升各级党政机关办公业务的信息化水平。

第四节 加强水利设施建设

继续加强江河湖泊治理和水生态保护设施建设,加快水文、水资源和水环境实时监控系统建设,建立合理高效的区域水资源开发和配置体系,保障城乡居民供水安全。推进雅鲁藏布江中游曲水至桑日河段生态屏障建设,加快拉萨河、雅砻河、雄曲河综合整治,新建水库及实施抗旱应急水源工程,完善防洪抗旱指挥系统和防御超标准洪水预案建设,实现保护生态与富民利民的协调共进。统筹推进水利骨干工程、城乡供水设施建设,优化区域水资源开发利用,加快推进区域水资源节约、保护、管理一体化,形成对两市城乡防洪排涝、蓄水供水、用水节水和污水处理等涉水事务进行系统综合管理,形成有利于区域水利科学发展的制度体系。加大小流域综合治理、坡耕地水土综合整治工程,对严重水土流失区域开展封禁修复;实施小型农田水利工程、灌区工程、牧区水利工程及农村河塘综合整治工程。

专栏5  水利设施近期重点项目

重点水利工程。实施拉萨市城区防洪续建工程,山南市泽当中心城区防洪工程,雅江中游曲水至桑日河段生态屏障建设,卓于、民主、砂琼、下巴、帕古、门堆等中小水库。续建完成雅鲁藏布江拉萨、山南段河道治理工程,继续开展山洪灾害防治、中小河流治理、小型水库建设和病险水库除险加固。

农田水利。续建完成山南江北、彭波等大中型灌区工程,新建雅鲁藏布江中游江南水利设施,继续实施重点灌区续建配套与节水改造工程,实施“五小水利”工程。

农村饮水。通过工程配套、改造、升级、新建等方式,实施人饮巩固安全提升工程,加强水源地监测与保护。

规模造林水利。通过工程配套、新建等方式,强化造林地块水源保障,提高造林成活率、保存率。

第五章 区域产业分工协作

要处理好发挥优势和补齐短板的关系,坚持工业向规划区适度集中、农牧业向规模经营集中,大力培育和发展符合拉萨、山南两市比较优势的传统特色产业和新型产业集群,充分发挥集聚效应,促进形成上下游分工协作、差异化发展的完整产业链体系,增强区域产业竞争力和品牌知名度,实现“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”,实现两市企业增产提效和改善企业职工福利待遇、促进农牧民群众增收同步,努力提高经济发展后劲。

第一节 引导两市产业融合发展

发挥区域比较优势。立足比较优势、实现错位发展,选择在本区域资源优势强、产业基础好、发展潜力大的特色优势产业进行重点培育,进一步明晰拉萨、山南两地的特色定位,加强彼此间的产业分工协作,积极打造具有地方特色、绿色可持续发展的产业价值链体系。依托拉萨净土健康产业品牌优势,建立健全标准化特色农牧业产品体系、高原特色农作物科技创新体系和高原农牧业服务体系,探讨构建拉萨、山南两市畜牧业监测预警机制和产销衔接机制。合力推进天然饮用水产业、生态林业、优势矿产业、建筑建材业、民族手工业、藏药业、金融商贸和文化创意产业大发展,确保区域特色优势产业集聚、规范、有序发展,将区域比较优势转化为区域竞争优势。

专栏6  特色优势产业发展方向

高原养殖业。加快推动高标准生产体系、品种繁育改良体系和高原养殖业服务体系建设。重点推进山南万头黄牛整村改良计划,城关区、乃东、隆子奶牛养殖基地,当雄牦牛藏绵羊养殖基地,墨竹工卡县斯布牦牛品种保护短期育肥基地,林周县半细毛羊养殖基地,错那、浪卡子绵羊养殖基地,琼结、乃东万头生猪养殖基地,尼木、乃东藏鸡养殖基地,浪卡子、措美高山畜牧业示范区建设。

高原种植业。依托拉萨净土健康产业品牌优势,推动两市农产品主产区特色种植业加快发展。重点打造堆龙德庆区蔬菜香料和苗木花卉基地、曲水枸杞特色种植基地、墨竹工卡青稞油菜种植基地、林周青稞饲草种植基地、达孜蔬菜瓜果和金银花种植基地、乃东琼结2个千亩蔬菜基地、贡嘎树莓倍增计划和万亩马铃薯基地、加查木本油料核桃基地和蓝莓增量提质计划、江北万亩草业基地和黑枸杞试点、曲松千亩藏药材GAP计划、扎囊万亩现代苗圃基地和车厘子、藜麦种植基地、贡嘎扎囊万亩优质青稞生产基地、隆子措美万亩黑青稞基地,推进乃东现代农业示范区、山南(森布日)农业科技园区建设、曲水、贡嘎、扎囊、桑日、乃东沿线葡萄产业带,发展观光休闲农业。

天然饮用水。倾力打造“西藏好水、世界共享”品牌,依托5100冰川矿泉水、大昭圣泉、卓玛泉、雅拉香布和雅砻圣泉、加查碧玉泉等龙头企业,鼓励企业兼并重组,加强水源地保护、开拓市场、宣传概念、树立品牌,科学规划、合理安排、有序开发。

民族手工业。大力推动“旅游+手工艺品”发展模式,加快民族手工艺产业化、现代化。重点支持扎囊氆氇、木雕, 贡嘎邦典,乃东泽帖尔,加查木碗,城关区和达孜藏毯、唐卡、藏香、金银铜器及尼木藏香、直孔刺绣唐卡、扎雪堆绣唐卡等手工艺品,打造氆氇之乡、木雕之乡、邦典之乡、木碗之乡、藏毯之乡、唐卡艺术园和民族手工业研发生产基地。

藏药业。发挥两市藏药企业传统优势,依托拉萨经济技术开发区、高新技术产业开发区和山南滴新藏医药园区等产业园区,鼓励两市藏药企业加强合作,研发藏药新品种,共建产学研平台,合力拓展营销渠道,建立以藏药企业为龙头的山南藏药材种植基地,打造具有较强实力和品牌优势的藏医药产业集群。

文化旅游创意产业。发挥拉萨国际文化旅游城市平台优势和山南藏源历史文化、生态旅游资源优势,打造西藏文化旅游创意园区、香雄美朵生态旅游文化产业园、藏源文化产业园、桑耶文化旅游创意区、琼结吐蕃文化旅游创意区,加快发展文化创意产业和旅游休闲产业。

金融产业。拉萨市重点打造顿珠金融园区,促进银行、证券、保险等金融业态持续快速健康发展,充分发挥金融支持实体经济,支持一体化发展的作用。山南市依托乃东区重点做好金融市场培育,积极引入各类金融企业开设分支机构,引导金融企业支持山南打造“沿江百亿产业走廊”。

优势矿产业。通过科技创新提高矿产资源综合利用水平,推进绿色矿山建设。拉萨以铜资源规模开发、共伴生金属资源利用为主,重点推进墨竹工卡铜多金属矿业发展区和尼木—林周铜多金属矿业发展区建设,山南以铅锌、铬铁资源综合利用为主,重点推进隆子县—错那县铅锌矿、桑日—曲松县铬铁矿矿业发展区建设,形成藏中南有色金属资源勘查开发基地、藏中铬铁矿勘查开发基地的重要支撑。

建筑建材业。山南市积极承接拉萨市建筑建材业的产业转移,大力发展水泥、水泥制品、天然石材、地材等环保建筑建材产品,扎实推进扎囊、浪卡子石材开发。

构建主要合作平台。着眼全区产业布局,加强整体规划,谋划合作平台。着力建设国家级产业园区,突出产业功能,推进产业创新。推动具有一定基础或战略意义的自治区级产业园区升级为国家级园区。积极筹划依托交通枢纽、节点城镇、新园区的规划和建设,为产业发展与合作提供强有力的支撑平台。推动合作平台多功能组团式布局,引导组团间合理分工,将组团建设作为平台近期建设的重点,促进组团内部就业和居住基本平衡,减少跨组团的长距离通勤比例,控制组团无序蔓延。推动产城融合,将平台作为城市产业布局调整的重要空间,促进各类功能在老城区和平台之间的优化布局,依托老城区既有服务功能优势,带动合作平台功能的提升。鼓励园区集中紧凑布局,集约节约利用土地资源。打造东接达孜、南接贡嘎、西连曲水、北融柳梧,整合拉萨河西岸、山南(森布日)生态产业示范区、西藏空港新区、山南(昌果)工业园区、曲水县雅江工业园区、柳梧拉萨高新技术产业开发区,实现山南与拉萨净土健康产业和高新技术产业集群发展,构建示范区西部的拉萨山南“半小时”产业聚集区,增强对拉萨山南经济一体化的支撑能力。

专栏7  重点合作区域发展方向

高新技术产业合作区。本区域由拉萨经济技术开发区、拉萨高新技术产业开发区和山南(昌果)工业园区组成。积极建设柳梧至昌果快速通道,加强“三区”规划对接,优化“三区”产业布局,推进“三区”融合发展。拉萨经济技术开发区建设以工业经济为支撑的西藏实体经济高地。拉萨高新技术产业开发区着力培育高新技术产业(生物科技、新能源技术、信息技术)和现代金融服务业,形成“一区多园、城乡一体”的发展格局。山南(昌果)工业园区建设成为拉萨经济技术开发区和高新技术产业开发区的拓展区,加强基础设施建设,完善配套政策,重点培育发展科技服务、信息技术、研发设计等新兴产业。

净土健康产业合作区。本区域主要由高原特色种植、特色养殖区及高原特色产品研发、加工区组成。高原特色种植区主要布局在曲水、林周、贡嘎、扎囊、乃东、桑日、琼结、加查,高原特色养殖区主要布局在尼木、墨竹工卡、乃东、贡嘎、琼结、浪卡子县、措美县、隆子县。高原特色产品研发、加工区主要布局在城关、达孜、堆龙德庆、曲水、贡嘎、扎囊、乃东、琼结、桑日、加查。

国际文化旅游合作区。本区域主要由拉萨国际旅游文化城市、山南藏源文化旅游基地组成,充分挖掘宗教文化、藏源民俗、自然风光资源潜力,大力发展文化旅游产业,完善精品旅游线路,打造藏文化世界旅游目的地、藏文化旅游产品特色基地、藏文化创意发祥地、高端休闲度假地、高原影视产业基地,将现有优质景区改造升级为5A级旅游景区,建设国际文化旅游核心区。

西藏空港新区。以贡嘎机场为依托,与贡嘎县共建共享内畅、外联、互通的基础设施体系,协调推进交通、能源、市政、水利、防灾减灾等基础设施建设,合力发展航空物流、临空制造、商贸服务、特色旅游、保税物流五大产业,全面提升空港新区和贡嘎县区域内综合承载能力。

达孜工业园区。依托当地丰富的农牧产品资源,重点发展青稞酒、牛羊毛(绒)制品等高原特色农牧产品深加工业。

堆龙德庆工业园区。依托当地丰富的高原特色农牧产品资源,重点发展高原特色食品、饮品深加工、民族手工业和藏医药产业等净土健康产业。

山南江北新区。在贡嘎—桑日沿雅鲁藏布江北岸建设江北新区,充分利用贡嘎县、扎囊县、乃东区雅江北岸“八沟一坝”的土地资源,构筑“一带、五区、八节点”沿江产业布局,着力打造山南(森布日)农业科技园区、山南(昌果)工业园区、山南(阿扎)生态科技示范区、桑耶文化旅游创意区、统筹城乡发展示范区,打造拉萨山南经济一体化核心区。

山南雅砻工业园区。按照“一区多园、跨县整合、按域分税”建设模式,整合桑日建材工业园、乃东综合工业园、琼结绿色食品工业园、扎囊民族手工业园,建设雅砻工业园区,大力发展建材业、民族手工业、高原特色生物和绿色食(饮)品加工业。

促进产业链延伸拓展。合理引导金融等高端生产要素向中心城区、新区和经济功能区适度集聚,逐步形成具有一定集聚效应的总部基地和中央商务区。大力发展金融产业,完善金融组织体系,丰富金融产品,创新金融服务模式,优化金融生态环境,推动金融业态多元化发展。积极促进拉萨净土健康产业链向山南各县延伸对接,分类引导江北“八沟”有序发展山南地标性特色农牧业,将山南建成净土健康产业的发展创新基地。按照国际标准建设集总部、研发、生产、销售及相关配套设施于一体的产业基地,加快形成各具特色、功能互补的特色优势产业集聚区。强化两市产业上下游和业态之间相互融合,建立跨地区投资、产业转移的财税利益分享机制,推动两市间要素和产业的深度融合。大力推广“文旅综合体”、“健康产业体验区”、“农牧光互补”、“互联网+”、“文化+”等具有地方特色的产业融合和营销模式。要处理好企业增产提效和改善企业职工福利待遇、促进农牧民群众增收的关系,形成两市发展产业、企业增收与广大职工群众生活改善正向联动的局面。

第二节 打造优质国际旅游文化目的地

共建区域旅游市场。践行全域旅游发展理念,充分发挥拉萨首府城市旅游带动作用,加大旅游业辐射山南力度,深入推进两市旅游资源互享、客源互送、线路互推、节庆互动、利益互惠、秩序共管,推动两市旅游业态融合发展,携手共建具有国际知名度和美誉度的拉萨“国际文化旅游城市”与山南“藏源文化旅游目的地”。统筹运营设计,加快推进两地“无障碍旅游区”建设,统一推介宣传,共同打造品牌,鼓励旅游经营主体跨市合并重组,积极消除两市旅行社、旅游车辆和导游人员接团带团行政区域的限制和障碍,建立健全两市联合旅游执法机制和常态化的沟通交流、信息共享机制,强化行业管理协作,共同维护区域旅游市场秩序。

开辟精品旅游线路。围绕区域旅游集散功能建设,重点开辟精品旅游线路。发挥贡嘎机场的独占性优势,依托贡嘎空港大规模人流集疏的功能,推动形成空港国际化旅游集散中心。加快快速旅游通道建设,提升拉萨—贡嘎—扎囊—乃东—琼结—桑日—加查—林芝藏中南旅游精品线路通行能力和服务功能。处理好保护生态和发展旅游富民利民的关系,以“百里雅江”生态休闲旅游观光带为核心,大力推动雅江河谷沿线生态休闲绿道建设。完善林芝—隆子—错那—措美—洛扎—浪卡子—日喀则边境旅游专线基础设施,优化区域旅游一体化发展环境。

推进旅游业转型升级。加快推进两市旅游业转型升级,合力打造优质国际旅游文化目的地。坚持差异化发展和合理控制开发强度原则,加快景区建设、提升景区品位、打造景区品牌,促使旅游产品向多样化、个性化和精品化方向发展,形成多层次、全方位的旅游市场格局。推进“旅游+”建设,促进旅游和文化、科技、体育、净土健康、现代商贸等深度融合,把中国西藏旅游文化国际博览会、雪顿节、雅砻文化节打造成具有地域特色的文化旅游品牌。按照国际化标准建设拉萨山南旅游标志识别系统,完善景区数字化、游客中心、住宿、环卫等设施,加快服务标准与国际接轨,形成主题鲜明的吃、住、行、游、购、娱有序发展的旅游产业体系。

图3  拉萨、山南两市重点景区和精品旅游线路图

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第三节 促进商贸物流一体化

共建现代物流平台。利用拉萨入选国家级流通节点城市的契机,重点依托拉萨综合性交通枢纽地位,培育建设一批专业性强、综合程度高、功能复合的自治区级物流园区。积极探索将昌果—杰德秀纳入空港新区产业共建范围,在杰德秀至贡嘎江南区域加快物流园区、互联网实体店建设,统筹协调综合保税区建设。加快推进以拉萨为主中心、山南为副中心、达孜、贡嘎和桑日为重要节点并辐射藏中南的综合性生产资料物流中心建设,充分发挥公路交通对铁路、民航等运输方式的衔接转运功能,加快普及公路甩挂运输,重点推进公铁联运、陆空联运等联运甩挂模式,大力建设拉萨山南综合货运枢纽,进一步完善城乡物流配送体系。加快制订实施现代物流公共服务信息平台建设方案,推进拉萨山南物流平台与国家标识平台对接,携手打造服务拉萨山南、辐射带动全区、面向南亚大通道的现代国际物流平台。

消除商贸流通壁垒。依托综合交通体系及两市主导产业、特色资源,构建拉萨山南大商贸圈。消除两市间的要素和市场壁垒,加强两市各级商业中心、特色商业街、大型超市、批发市场和配送中心建设,大力发展连锁经营、统一配送、电子商务,构建便捷高效的现代商贸流通体系,形成一体化区域市场。鼓励国内外大型商贸流通企业在拉萨、山南两市投资兴业,支持两市商贸流通企业相互拓展区域市场,推动互联网、物联网、大数据和云计算等信息技术在两市间互联互通。统筹优化拉萨、山南两市商贸业态、商业功能和商业网点布局,力争实现“朝发夕至”的区域内商贸物流配送体系。培育物流和会展企业,完善物流会展产业链条,提升物流和会展服务水平。强化专业市场与物流配送设施、交通设施和商务金融设施的协同发展,推动物流园区与专业市场群、物流中心与专业市场的共建。

改造升级营销模式。按照市场化、专业化、品牌化、国际化的要求,加快发展符合拉萨、山南两市产业优势和特色的会展业,集中优势力量培育一批层次高、规模大、影响深远、专业化强的品牌展会。依托西藏会展中心,重点发展国际性、综合性大型专业展和大型演出、商务会展,建设面向全区的产品展示窗口;依托两市优势产业和特色产品,通过“互联网+特色农产品”、“农超对接”等新型流通业态和现代营销方式,积极开展互联网营销。进一步加强与京东、天猫等国内知名电商的合作,借助成熟的发展平台和销售渠道,发展O2O、移动支付等电商营销模式,打造“藏商汇”和“藏品汇”电子商务综合平台,培育壮大“雅砻电商”等本土电子商务综合平台,加快电子商务进农牧区示范县(区)建设,不断开拓区域内外市场。大力发展边境商贸服务业,以边境村镇为节点,建设一批内外贸为一体的特色商贸市场、商品交易市场、边民互市贸易市场。推动便民放心商店“一店多用”综合服务。

第四节 促进金融服务一体化

利用两市地理交通优势,以完善金融服务为核心,推动两市金融产业融合发展,实现金融资源在两市之间合理流动和有效组合。鼓励和支持在藏金融机构在山南建立分支机构。探索给予两市一体化优惠政策,支持符合条件的金融资本发起设立银行、证券、保险及金融中介服务机构,鼓励新设村镇银行。以两市一体化共同推进的基础设施、特色产业、生态环境保护等重点领域和重大项目为依托,创新金融产品,探索开展“担保基金+银行信贷+政府风险补偿”、“信贷+保险”等创新信贷模式。处理好国家投资和社会投资的关系,充分调动社会投资,推动两市项目债券融资、股票融资、投资基金、PPP模式等多种融资方式发展,拓展资金来源。加快两市支付环境一体化建设,加大科技投入力度,规范发展移动金融和互联网金融,推动非现金支付工具的应用。试点推行两市资金汇划为同城交易,畅通结算渠道,减免相关费用。总结山南琼结县信用县建设试验区工作经验,稳步推进两市其他地区信用体系建设。推进传统金融与新兴金融相互促进、融合发展,提升金融服务效益,促进金融服务体系完善。争取金融监管部门和政府的支持,共同组织开展银企对接交流,合并研究讨论两市金融政策导向及金融支持实体经济发展有关问题。

第六章 公共服务合作共进

按照资源共享、优势互补、机制同创、均衡发展的原则,破除行政区划障碍,既要推进重大项目建设,更要注重事关民生的项目,着力保障和改善民生,统筹公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置,建立公共服务资源共建共享的体制机制,实现区域内基本公共服务供体资质和受体待遇互认,积极推进基本公共服务均等化,提高两市农牧区基本公共服务能力,加强社会管理合作,让一体化发展成果更多更公平地惠及两市人民。

第一节 促进教育领域合作

优化配置教育资源。合理规划布局、优化配置两市公共教育资源,优先解决教育用地,推进公共教育资源共享和相互开放,逐步实现教育资源均等化。建立拉萨山南教育交流合作机制,开展师资建设、学校管理、教学科研、校园文化、办学模式等领域的交流合作。建立集信息发布、视频会议、网络备课、公开示范课等功能为一体的网络教育平台,促进优质教育资源远程共享和交流。健全跨市迁移居民、进城务工人员随迁子女和当地常住居民子女平等接受义务教育制度。

开展两地合作办学。两市共同探索区域高等院校资源共享方式和途径。开展跨市、跨县、跨校际间的合作,探索两市学校之间的结对帮扶制度。坚持推进职业技能培训一体化,整合两市职教资源,支持西藏职业技术学院跨区域开展合作办学,共同发展职业教育,共建西藏职业教育高地。鼓励多种形式联合办学,利用现代信息技术构建远程教育平台,开展校际课程互选、学分互认。支持企业和社会机构跨区域接收在校学生进行实践和实习活动。

第二节 推进医疗卫生领域合作

促进医疗卫生资源共享。引导两市优质医疗机构合作办医,鼓励社会资本在两市兴办上规模、上水平的综合型、专科型医院。支持拉萨市优质医疗卫生资源通过设立分院等形式向山南发展。拓宽医疗保险定点医疗机构、定点零售药店合作途径,强化医药资源共享,实现就医双向互通。推进区域内医疗机构通过远程诊疗、派驻专家、交流进修等方式加大交流与合作。探索建立“医联体”模式,由三甲医院跨两市行政区带动二级医院和社区医院协同发展。建立拉萨山南医疗卫生数据库和信息交换平台,共建共享共用公共卫生实验室。统筹拉萨山南两市毗邻县(区)医疗资源,建设区域医疗中心。加强自治区藏医院与山南藏医院的交流合作,建立藏医药数据库和信息化平台;依托区域诊疗中心、药浴非物质传习基地、医疗联盟体等平台,建立资源共享的两市藏医康复基地和桑耶藏医药文化养生基地;加强科研创新、临床诊疗、藏药研制基地建设。

创新医疗合作服务机制。优化整合公共医疗卫生资源,探索建立医疗市场管理信息互通机制和异地就医协管机制。逐步推行门(急)诊“病历一本(卡)通”,促进两市同级医疗机构医学检验、影像检查结果互认。建立拉萨山南医保同城结算机制,实行医保联网结算收费,实现区域参保人员医疗保险费用实时结算。探索建立医师多点执业注册制度,促进医师合理流动和医疗卫生机构之间人才交流。联合建立健全藏医医疗服务体系和预防保健体系。积极组织开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊。加强急救网络体系对接,建立健全危重病人、孕产妇、儿童转诊救治绿色通道,推进紧急医疗救援一体化。推行职业病健康监护结果、从业人员预防性健康检查证明和卫生培训合格证明互认。探索建立育龄人口计生服务资源共享体系,实现同一对象在不同地区享受优质免费的计划生育技术服务。

加强公共卫生协同管理。加大卫生监督合作力度,建立疫情通报、突发公共卫生事件应急处置、医疗急救转诊、卫生执法监督信息通报、卫生科研成果交流等卫生信息共建共享机制。逐步实现公共卫生应急队伍、应急专家、应急物资等资源共享,提高突发公共卫生事件应急处置能力。

第三节 加强就业创业合作

推进就业再就业一体化。处理好两市城镇就业和就近就便就业、不离乡不离土、能干会干的关系,全面推行“一元化”统筹就业机制,取消区域差别的各类管理制度和就业条件限制,建立统一高效的就业再就业工作制度,形成信息互通、服务便捷、规范有序的就业服务网络,实现人力资源两城共通共融。联合开展免费职业指导、职业介绍等公共就业服务。推进劳动力转移就业一体化,建立劳动用工联席会议机制,签订劳动力转移就业合作框架协议,充分利用各自资源优势、经济优势、文化优势,打造双向劳务输出目的地,定期举办转移就业专项招聘会,促进两市富余农牧民劳动力和有劳动能力残疾人顺畅转移就业。建立两城统一规范的农牧民工作体制机制,双向吸纳进城(镇)农牧民就业,帮助在城镇就业有一定经历、能干会干、适应能力强的农牧民工,加快市民化进程。同时,也要积极创造条件,在农牧区为农牧民提供更多非农就业渠道和岗位,实现农牧区富余劳动力就近就便、不离乡不离土就业。

创新劳动就业合作机制。建立统一的劳动就业服务平台,完善劳动力市场供求信息公开发布制度,建立统一规范的劳动用工制度和“人岗速配”就业服务系统,推动就业失业登记、就业指导、岗位推荐、职位发布、就业扶持政策咨询等就业服务对接,促进劳动力合理流动。建立劳动力职业技能培训、技工教育、转移就业协作机制,加强农牧民劳动力和待岗人员职业技能培训。建立劳动保障监察一体化协作执法机制,实现劳动合同、社会保险征缴、劳动争议信息共享和衔接处置。

合作完善就业创业服务。完善覆盖城乡的公共就业服务体系,整合建立统一、开放、竞争有序的人力资源市场,促进跨地区自由就业。坚持推进职业技能培训一体化,建立校企合作、校校联合的职业技能培训新格局,加大两市职业培训机构与企业的合作力度,切实提高职业技能培训实效和培训后就业率。加强就业培训机构建设,结合市场和企业用工需求,支持开展多层次、多类型、订单式的就业培训。共同落实扶持创业的优惠政策,营造有利于人才创业的环境。两市统一人才引进政策,畅通高端人才和行业领军人才引进绿色通道。要处理好高校毕业生政府就业和市场就业的关系,共建中小企业孵化器、创业示范点,支持大学生、外出务工人员返乡创业。以科研成果孵化转化为手段,合力打造西藏人才集聚高地,助力拉萨山南经济一体化建设。合作培养创新创业人才,联合举办IT技术训练营、创业训练营,开展创新创业培训以及大数据、电子商务方向的技能实训。合作培养优秀创业项目,孵化培育中小企业,重点引进和培育“互联网+”、电子商务、软件与信息服务产业创新创业团队,打造创新创业服务平台。

第四节 深化社会保障和社会管理合作

推进社会保障一体化。在全区社会保障制度的大框架内,结合拉萨、山南两市实际,积极推动社会保障工作一体化、服务一体化。统一两市社会优抚、福利、救助补助标准。探索建立养老、医疗、工伤、生育、失业保险等一体化社保机制,在拉萨山南两市先行试点发行社会保障卡,初步实现社保“一卡通”,初步实现社保互通、信息共享、网络互联,减少居民异地参保中间审批环节。

实现社会治理一体化。加强两市在自然灾害、食品药品安全、重大突发性事件等方面的合作,建立自然灾害、事故灾难、公共卫生、环境安全、社会治安等突发公共事件预防预警和应急处置体系,形成资源共享、区域协同、全方位、多层次的应急合作工作格局,增强突发事件联动处置能力。

协力保障公共安全,建立区域公共安全体系,建立区域食品药品安全信息网络,实现食品药品安全信息、检验资源的整合共享,统一实施食品质量安全市场准入制度,加强安全检测协作,加强食品药品联合监管执法,联合打击制假售假行为,严格食品药品安全。联合抓好安全生产,加强监管,坚决遏制重特大安全事故发生。

共同维护社会稳定,健全区域社会治安联防联控机制,深化警务合作,积极推动两市政法部门信息共享,协力打击跨区域犯罪活动。加强和创新城镇治理、乡村治理、寺庙管理、重点区域管理、社会面管控机制,共同维护区域内社会安全稳定。

第七章 生态环境共建共治

处理好保护生态和富民利民的关系,立足生态安全屏障和国家生态文明先行示范区建设,推进拉萨、山南两市生态安全共建、环境联防联治、清洁绿色低碳,不断增强可持续发展能力。

第一节 加强环境影响评价

将生态文明建设融入拉萨山南经济一体化发展全过程,完善生态环境保护体制机制,坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,切实保护好雪域高原的一草一木、山山水水。

健全以预防为主的环境风险管控制度,强化环境风险预警和防范,增强突发环境事件应急能力。建立生态环境数字化监管平台,完善污染源与总量减排监管体系。健全环境执法联动机制,建设标准化的环境监督网络,加大环境执法力度。实行生态环境属地管理,完善环境污染强制责任保险机制。严格实行矿产资源开发“一支笔”制度,完善矿产资源勘查开发监督管理办法。

密切跟踪规划实施对区域、流域生态系统和环境以及人民健康产生的影响,重点对资源开发、城镇建设、产业发展等方面可能产生的不良生态环境影响进行监测评估。建立一体化核心区监管制度。对纳入规划的重大基础设施建设项目依法履行环评审批程序,严格土地、环保准入,合理开展项目选址或线路走向设计。建立统一、高效的环境监测体系以及拉萨山南两市环境污染联合防治协调机制、环境联合执法监督机制、规划环评会商机制,实行最严格的环境保护制度。发展先进适用的节能减排技术,实行更加严格的排放标准,严格控制规划实施区域内重点污染物排放总量。把环境影响问题作为规划评估的重要内容,将评估结果作为规划相关内容完善的重要依据。把生态环境保护纳入领导干部考核内容,建立环境污染事故行政问责制。

第二节 同筑生态安全屏障

严格空间管制统一。深入实施主体功能区战略,推动拉萨、山南两市生态空间管制的一体化进程。对于拉萨市城关区、山南市乃东区等重点开发区域,坚持预防与治理并重,杜绝以牺牲资源环境为代价实现工业化、城镇化的短期增长,现阶段着重加强生产、生活污水和垃圾的无害化处理。对于林周县、尼木县、贡嘎县、扎囊县、曲松县等农产品主产区域,推动农业面源污染防治,保障食品安全,现阶段着重加强面源污染控制和土壤污染治理。对于错那县、当雄县等重点生态功能区域,将保护生态环境作为首要任务,着力减轻生产生活对生态环境的压力。

科学划定并严守两市生态红线。科学划定两市的生态功能红线、环境质量下线和资源利用上线。认真落实“四个绝不能”要求和“六不”要求,认真落实环保“一票否决权”,严格履行环境影响评价。坚持生态环境保护优先,将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。

共建重点生态工程。两市贯彻人与自然和谐共生的生态文明理念,按照山水田林湖草系统治理的思路,重点围绕解决雅江中游宽谷河段大面积沙滩裸露引起的扬沙、河道摆动引起的防洪隐患和生态生产生活缺乏的水资源支撑等问题,共同推动雅江中游索朗嘎咕-桑日宽谷河段生态综合整治工程。通过河势控制、水源工程和生态环境三方面的综合整治,改善雅江沿线的生态环境,保障航空国防安全,建成雅江生态绿色经济廊道,促进两市社会经济发展。联合推进以山体河谷绿化为屏障,以公路铁路沿线绿化为骨架,以公园道路美化为基础,以城镇村落为点缀的园林绿化生态体系建设,完善“15分钟绿地便民服务圈”,实现绿色生活空间共建共享。

构建绿色生态空间。大力实施退耕还林还草、雅江流域综合治理、防沙治沙、重点区域造林绿化工程,加强水源保护、生态防护林草建设,建立藏草植物研究院,加快推进植物资源圃、植物种质资源库、生态环境大数据库建设。加快推进“五消除”工程建设,大力发展高山经济,打造果木林种植基地,充分利用荒山、滩涂等地,扩大生态保护区域。积极推动泽当主城区森林围城、江北绿色长廊防沙治沙及生态修复工程、贡嘎县东拉乡生态修复工程、羊卓雍措和藏东南高原边缘森林生态功能区生态环境保护工程。

加强两市水土流失综合治理。以雅鲁藏布江、雅砻河流域的水土保持生态建设为重点,深入推动小流域综合治理、坡耕地水土综合整治工程、湿地保护与恢复建设工程等,对水土流失严重的区域开展封禁修复。

积极实施“生物保护工程”。以高寒生物多样性保护为核心,落实各项生物多样性保护行动计划。完善生物多样性保护优先区域基础功能,加强区域监管。加强自然保护区、湿地公园、森林公园建设。

专栏8  生态保护近期重点工程

优先推动雅江中游索朗嘎咕-桑日宽谷河段生态综合整治工程,拉萨、山南“15分钟绿地便民服务圈”工程,拉萨南北山绿化工程,泽当主城区森林围城工程,贡嘎县森布日滨江湿地保护与建设工程,雅鲁藏布江水土保持工程,小流域综合治理工程,绿色生态廊道建设工程,加强拉萨山南两市周边湿地建设、保护和管理。推进山南国家生态文明先行示范区建设,建设藏东南山地热带雨林生物多样性生态功能保护、羊卓雍措、普姆雍措、曲松县下洛国家湿地公园、琼结县琼果河湿地公园、扎囊国家沙漠公园、贡嘎县杰德秀国家森林公园、加查县拉姆拉措国家湿地公园、雅砻河源头生态环境保护等项目,泽贡高等级公路、墨竹工卡至乃东公路绿化项目,“两江四河”流域造林绿化、防沙治沙及防护林体系建设项目,“五消除”建设工程,江北城镇绿化、推动实施市民公园项目,建设江北绿色生态长廊。

图4   拉萨山南两市主体功能区分布图

图片4.png

提升防灾减灾能力。共同开展防灾减灾工作。加强拉萨、山南两市在气象监测预警、重大地质灾害群测群防、防洪、病虫害防治、消防等领域的联防联动工作,建立一体化应急管理协作机制。积极推动两市应急平台互联、应急资源共享、应急物资装备储备互补、应急队伍互助,综合提升防灾减灾能力和应急管理水平。统一推进两市防灾减灾人才队伍建设工作。

第三节 推动环境联防联治

推动重点流域湖泊综合整治。积极推进雅鲁藏布江干流、拉萨河、雅砻河、堆龙曲、流沙河、尼木玛曲、甲玛曲等重点流域和哲古湖、普姆雍措等湖泊水环境综合整治。到2020年,两市主要江河、湖泊水环境质量保持在Ⅲ类以上。以产业园区和矿产开采区为重点,加强排污监管,深入推进企业废水排放在线监测系统建设,加强两市城镇污水处理设施建设。加强重点领域大气污染防控。妥善处理好各类富民利民项目的实施与保护生态的关系,统筹建设拉萨、山南集中连片供暖工程,减少大气污染。推动重点水泥企业脱硫脱硝。加强重大水电站项目的“三同时”工作。联合推动机动车尾气防控。有序推进黄标车及老旧车淘汰工作。对两市范围内的公交车、出租车,逐步推广使用混合动力车、纯电动车、单燃料车等。增强一体化环境监测监管和环保预警应急能力。进一步推动重点污染源在线监控联网,完成两市所有污染源自动监测系统全覆盖。建立两市统一的突发性环境污染事故预警与应急制度,全面提升环境风险防控能力。

第八章 改革创新驱动发展

深化体制改革,完善促进一体化发展的体制机制,发挥市场在资源配置中的决定作用,更好发挥政府作用,消除市场壁垒,优化资源配置,促进资源和要素合理流动,要妥善处理好简政放权和地方承接的关系,探索建立区域要素市场,加快核心区实现土地、劳动力、人才资源、资本一体化发展。

第一节 深化体制改革

共同先行先试。允许拉萨、山南两市采取更加灵活的政策措施,在重点合作区域率先推进一体化发展。重点在行政管理、现代市场体系建设、财政税收、投融资、招商引资、非公经济发展、国有企业、推行负面清单管理模式、城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农牧区人口有序转移、社会保障、就业创业、生态文明、社会治理等领域改革上率先突破、先行先试,发展成为具有独特优势的改革试验区,形成有利于一体化发展的体制机制。

合力扩大开放。共同构建开放型经济新体制。发挥援藏优势,加强与对口支援省(市)、中央企业的经济技术合作交流。发挥区位优势,加强与区内藏北、藏西、藏东经济区联动发展,更广更深地融入川渝经济圈、陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈、滇中经济圈。发挥边境优势,积极主动融入国家“一带一路”战略,参与孟中印缅、中(国)尼(泊尔)印(度)不(丹)经济走廊和环喜马拉雅经济带建设。发挥政策优势,加强经济合作,共同开展招商引资,统一招商项目库,互通招商信息,共享招商资源,联手打造全国招商引资洼地,积极争取国内国际资本流入。妥善处理好央企在藏资源开发和解决当地农牧民增加收入的关系,力求招商引资既实现资源开发,又带动当地农牧民群众收入持续增加。

协同推进创新。大力实施创新驱动发展战略。促进大众创业、万众创新,共同推进各类高原科技创新平台建设,提升科技创新能力;开展科技创新合作,在清洁能源、净土健康、旅游文化、民族手工业、生物医药、电子商务等主导产业领域加强科技合作,共同打造全区科技创新高地;促进科技资源共享,共同转化推广科技成果,建立科技人才交流与互派机制,促进科技人才资源的合理流动和区域共享。清理不利于两市合作的地方性规章制度和管理办法,消除行政壁垒和市场壁垒,营造统一的公共治理环境和秩序。联合制定《拉萨山南经济一体化发展合作协议》和实施细则,对产业发展、基础设施、信息共享、生态保护、人力资源、户籍管理、医疗教育等一体化做出具体规定,为区域合作提供制度保障。

协调区域利益。建立产业跨行政区转移与合作利益共享机制。探索设立“拉萨山南经济一体化发展基金”,用于两市内跨行政区基础设施建设、产业协调发展、人才培养、科技创新、环境治理和生态补偿等,通过基金的转移支付,实现各种利益在两市间的合理分配。鼓励跨行政区进行布局的产业项目收益由合作各方分享,各合作方可在协商一致的基础上按一定比例分成。探索建立跨行政区水资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制。有序推进区域法治合作平台建设,建立公平、公正协调处理跨地区利益纠纷的调解、仲裁、审判、检察等制度。

第二节 完善政策保障

推进核心区域率先一体化。建立核心区一体化交流协商平台,通过官方、民间、市场等多种主体,政府磋商、民间交流、市场运作等多种途径,就核心区域率先一体化所涉及的交通通道建设、生态环境治理、社会服务设施建设、特色产业发展等进行协商沟通。推进建立核心区统一的政策体系、要素市场和招商服务标准。率先实现核心区基本公共服务均等化。加快提升信息资源共享水平,建设包括电子政务、公共服务、社会管理等功能的核心区综合信息平台。支持组建区域性行业协会和商会,引导社会组织在合作发展中发挥积极作用。成立“拉萨山南经济一体化经济联合会”,为企业合作搭建交流平台。成立“拉萨山南经济一体化行业联盟”,制定一体化建设中的行业发展规划和行业标准,推进一体化进程。

完善财税政策。拉萨山南两级财政加大对一体化建设的投入力度,重点支持基础设施、公共服务、生态环境和产业发展,支持开展区域基础设施建设。发行地方政府债券,用于两市互联互通基础设施建设。完善财税政策,加强两市区域税收征管协作。

创新投融资政策。积极争取国家投资,努力吸引各类社会投资助推拉萨山南经济一体化发展,实施更加有利于非公有制经济发展的政策措施,创新项目建设模式,拓宽投资渠道,积极推广运用政府和社会资本合作等模式,激活民间资本。用好、用活、用足中央赋予西藏的特殊优惠金融政策,鼓励绿色金融发展,推进普惠金融。大力发展直接融资,推动直接融资和间接融资协调发展。鼓励发展各类产权市场。

优化人才政策。优化人力资源开发环境,吸引和培养创新创业型人才。依托高等院校、科研院所和大中型企业,以重大科研、项目为载体,创建紧缺型人才培养基地。实施人才安居工程,改善人才工作生活环境。加大两市人才双向交流力度,重点在科教文卫等领域扩大交流、挂职、培训规模,带动山南人才队伍素质提升。支持涉及拉萨山南经济一体化的重要部门间开展干部异地交流任职和挂职锻炼,大力培养和提拔业务能力强、熟悉两地基层情况的年轻干部。加大人才公共服务平台建设投入,大力发展区域性和专业性人才市场。

优化土地政策。共同支持列入自治区“十三五”规划和本规划的基础设施建设、产业发展项目用地需求,统筹安排用地计划指标,提高用地审批效率。探索建立耕地保护补偿机制、补充耕地指标跨市、县(区)流转机制。建立城乡统一的建设用地市场,逐步实现集体经营性建设用地与国有建设用地同地同价。完善土地征收制度,提高被征地农牧民补偿标准,及时足额兑现安置补偿费用。

第九章 加强规划实施管理

切实加强两市的规划衔接和组织领导,完善规划实施的执行考核机制,做好规划评估和督促检查,形成中央关心、全国支援、自治区支持与两市自力更生、艰苦奋斗的合力,确保规划目标的层层分解和落实,保障拉萨山南经济一体化规划顺利实施。

第一节 加强规划衔接

加强两市各县(区)和职能部门的规划衔接,积极建立两市毗邻县(区)城乡规划共同审查机制,共同研究交通基础设施、产业发展、生态环保、公共服务等领域一体化的重大问题并达成共识。拉萨、山南两市要根据本规划编制相关专项规划和项目融资方案,分解和细化具体措施,为本规划的顺利实施奠定基础。在编制专项规划、制定方案过程中,要注意研究新情况,解决新问题,总结新经验,重大问题要及时向自治区人民政府汇报。

第二节 强化组织协调

改善组织协调体系。设立自治区拉萨山南经济一体化发展工作领导小组,负责一体化的顶层设计和统筹协调,开展规划编制、项目推进和协调组织工作。领导小组下设办公室,负责一体化发展的目标任务、责任分工、考核和评估等日常工作,重点加强对两市城建规划、基础设施、产业布局、招商引资、生态保护等方面的协调指导,协调解决行政分割、地方利益所带来的一体化障碍,实现两市内外部资源的统筹调度以及生产要素的优化配置,加速推进拉萨、山南两市的融合发展。自治区有关部门要依据本规划要求,结合各自职能,制定本部门支持拉萨山南经济一体化发展的具体政策措施,在有关规划编制、政策实施、项目安排、体制创新等方面给予倾斜支持。加强部门之间的沟通和协调,指导和帮助两市及所辖县(区)解决规划实施过程中遇到的实际问题。

建立通畅协调渠道。自治区各部门既要积极指导,也要简政放权,两市政府要承接好相应的各项任务,建立拉萨、山南两市常设性议事机构和联席会议制度。有序推进拉萨市与山南市电子政务内网、审批窗口互联互通,方便拉萨、山南两市政府部门日常工作对接。大力推进两市跨部门协同审批系统建设,完善政府投资项目并联审批制度,简化审批流程,推行两市政府部门间联合审批执法制度和正面清单、负面清单制度,对涉及拉萨山南经济一体化的重要部门推行联络员制度,实现权责清晰、分工明确、落实到人的沟通协调渠道。自治区各部门要对拉萨山南经济一体化相关的重点项目审批实行“绿色通道”制度,优先办理、限时办结。

建立容错纠错机制。要处理好护理干部担当和容错纠错的关系,推进两个行政区域的经济一体化,在我区是一个全新事物,要积极调动各级相关部门干部的担当意识,创新精神,鼓励各部门大胆探索,先行先试,允许探索过程中出现一些错误和偏差,只要及时发现、及时纠正,都应予以肯定,创造有利于推进拉萨山南经济一体化的良好环境。

第三节 实施规划评估

拉萨山南经济一体化发展工作领导小组会同有关部门加强对本规划实施情况的跟踪分析,定期形成评估报告,就推进拉萨山南经济一体化过程中的重大问题提出意见建议,提请自治区人民政府研究解决。在规划实施过程中,要主动接受各级人大和政协的监督,进一步完善社会监督机制,鼓励公众和媒体积极参与规划的实施和监督。

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